I OSK 2695/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt III SAB/Kr 157/17 w sprawie ze skargi K.S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 157/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka w terminie 30 dni od zwrotu akt do organu, stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta [...] w rozpatrzeniu wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta [...], zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej K.S. kwotę 480,00 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.  Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 22 października 2013 r. K.S. złożyła w Urzędzie Miasta [...], dalej jako "UM", na wymaganym druku wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia dziecka oraz wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, na dziecko O.S., ur. [...] r. W rubryce odnośnie danych drugiego z rodziców dziecka podała: "brak informacji - brak kontaktu, w trakcie rozwodu". Do wniosków na druku dołączyła 1. kopię dowodu osobistego, 2. kopię aktu urodzenia, 3. dane do konta oraz 4. oświadczenie o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu. Pismem z dnia 22 października 2013 r., doręczonym wnioskodawczyni w dniu 27 listopada 2013 r., K.S. została wezwana do uzupełnienia, w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, braków we wnioskach, pod rygorem pozostawienia ich bez rozpoznania, poprzez przedłożenie: 1. zaświadczeń z urzędu skarbowego o dochodach jej oraz R.S. z 2011 r., 2. zaświadczeń z ZUS o wysokości składki zdrowotnej jej oraz R.S. z 2011 r., 3. zaświadczenia wystawionego przez lekarza lub położną o pozostawaniu pod opieką medyczną przynajmniej od 10 tygodnia ciąży. W odpowiedzi K.S. nadesłała pismo z dnia 27 listopada 2013 r., które wpłynęło do organu 2 grudnia 2013 r., do którego dołączyła: zaświadczenie z US o dochodach w roku 2011 i 2012, zaświadczenie z ZUS oraz zaświadczenie lekarskie. Równocześnie wnioskodawczyni podała, że są to jedynie jej dokumenty, gdyż jest samotną matką wychowującą dzieci, nie ma kontaktu z R.S., nie wie gdzie on mieszka i nie jest w stanie uzyskać od niego wymaganych zaświadczeń. Podała, że R.S. nie partycypuje w kosztach utrzymania dzieci i aktualnie toczy się sprawa rozwodowa, od 2007 r. mają rozdzielność majątkową. Pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. Wydział Spraw Społecznych UM poinformował K.S., że termin do przedłożenia wymaganych dokumentów upłynął w dniu 27 listopada 2013 r., a w związku z tym jej wnioski pozostawiono bez rozpoznania. K.S. wniosła o przywrócenie terminu do przedłożenia dokumentów oraz rozpatrzenie tych, które wpłynęły do organu dwa dni po terminie. Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. Wydział Spraw Społecznych UM poinformował K.S., że skoro pomimo wezwania nie złożyła zaświadczenia o dochodach i składce zdrowotnej R.S., które są niezbędne do ustalenia sytuacji dochodowej rodziny, to powinna złożyć nowe wnioski o przyznanie jednorazowej zapomogi finansowej z tytułu urodzenia dziecka wraz z wymaganymi dokumentami dotyczącymi jej męża. W piśmie z dnia 25 marca 2014 r. K.S. ponownie domagała się przyznania jej jednorazowej zapomogi ustawowej z tytułu urodzenia dziecka oraz jednorazowej zapomogi gminnej z tytułu urodzenia się dziecka. W piśmie podała, że z mężem pozostaje w faktycznej separacji od 2005 r., a od 2009 r. przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się sprawa rozwodowa. Zaznaczyła, że nie pozostaje z mężem w żadnym kontakcie i nie wie gdzie on mieszka, a w związku z tym nie jest w stanie ustalić jego dochodu. Ponadto podniosła, że O.S. nie jest dzieckiem R.S. i w tej sprawie przed Sądem Rejonowym Rodzinnym w [...] zostało wydane prawomocne orzeczenie o zaprzeczeniu ojcostwa R.S., a w dniu 14 marca 2014 r. w Urzędzie Stanu Cywilnego ojciec biologiczny dziecka uznał się ojcem i obecnie małoletnia nosi nazwisko ojca – O.S.2. Pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. Urząd Miasta [...] poinformował K.S., że powinna złożyć nowe wnioski wraz z zaświadczeniem z Urzędu Skarbowego jej oraz jej męża o wysokości osiągniętego dochodu w 2012 r. oraz zaświadczenia z ZUS o wysokości odprowadzanych przez nich składek na ubezpieczenie zdrowotne w 2012 r. Pismem z dnia 12 maja 2017 r. K.S., wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy przez UM. W uzasadnieniu podała, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że razem z mężem tworzą rodzinę, skoro od 2005 r. razem nie mieszkają, pozostając w faktycznej separacji, a od 2007 r. istnieje między nimi rozdzielność majątkowa. W związku z tym dochodu jej męża organ nie powinien uwzględniać przy ustalaniu jednorazowej zapomogi. Poza tym skarżąca stwierdziła, że nie ma żadnego kontaktu z mężem i nie może uzyskać od niego wymaganych przez organ dokumentów, oraz, że organ powinien na podstawie art. 76a k.p.a., zwrócić się do innego organu o udzielenie potrzebnych dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że do wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 5 lit. a rozporządzenia z 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, dalej jako "rozporządzenie", należało dołączyć zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. W ocenie SKO, Prezydent Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", prawidłowo wyznaczył skarżącej 14-dniowy termin celem przedłożenia brakujących dokumentów. Wezwanie doręczono jej w dniu 13 listopada 2013 r., a termin do uzupełnienia wniosków mijał z dniem 27 listopada 2013 r. Natomiast wniosek uzupełniono dopiero w dniu 29 listopada 2013 r., przy czym nie przedłożono wszystkich wymaganych dokumentów. Zdaniem Kolegium, pozostawienie złożonego wniosku bez rozpatrzenia nie stanowi jakiejkolwiek formy rozstrzygnięcia sprawy skoro jej bieg nie został w ogóle zainicjowany. Tylko żądanie nie dotknięte brakami formalnymi wywołałoby skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania. Kolegium uznało zatem, że organ I instancji prawidłowo pozostawił wniosek K.S. bez rozpoznania tzn. w formie czynności materialnotechnicznej, a nie procesowej. Nie można zatem mówić ani o bezczynności, ani o przewlekłości prowadzenia sprawy. Pismem z dnia 18 października 2017 r. K.S. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie jej wniosku. Prezydentowi Miasta zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez niewydanie decyzji w sprawie, pomimo upływu ustawowych terminów, nie poinformowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie; 2. prawa materialnego, tj. art. 15b ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2003 nr 228 poz. 2255 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." poprzez jego błędną wykładnię w ustalonym stanie faktycznym; 3. prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności zbadanie czy R.S. należy uznać za członka rodziny; 4. prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności oświadczeń skarżącej, że pozostaje w faktycznej separacji z R.S., nie mieszka od wielu lat z nim, od 2007 r. orzeczona była między nimi rozdzielność majątkowa, a w chwili złożenia wniosku między nimi toczyła się sprawa o rozwód. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zdaniem organu, nie pozostawał on w bezczynności ponieważ skarżąca była informowana i wzywana do przedłożenia dokumentów niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie nie było bowiem prawnych możliwości nieuwzględnienia dochodów osiąganych przez R.S., gdyż możliwość uwzględnienia dochodu wyłącznie jednego rodzica odnosi się tylko do okoliczności kiedy dziecko wychowywane jest przez osobę samotną w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r. Poza tym skarżąca powołuje się na okoliczności faktyczne, podczas gdy orzeczenie rozwodu nastąpiło dopiero w 2014 r. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga jest w znacznej mierze uzasadniona. Sąd I instancji zauważył, że już we wnioskach złożonych na wymaganym druku w dniu 22 października 2013 r. K.S., zaznaczyła w rubryce odnośnie danych drugiego z rodziców dziecka, że "brak informacji - brak kontaktu, w trakcie rozwodu". Informacja ta zobowiązywała organ do podjęcia działań niezbędnych do wyjaśnienia sytuacji prawnej dziecka i samej wnioskodawczyni. Organ jednak tego nie uczynił wzywając skarżącą przez wiele miesięcy i lat do przedłożenia dokumentów, których przedłożyć nie była w stanie, o czym organ informowała. Powoduje to stwierdzenie, że organ działał nieudolnie, a zatem Sąd stwierdza, że Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności. Sąd zaznaczył przy tym, że organ miał prawo wezwać skarżącą do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 24a u.ś.r. - i taką podstawę organ podał w piśmie z dnia 22 października 2013 r. Jednakże wezwanie takie: dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na analogię unormowania art. 24a u.ś.r. i art. 64 § 2 k.p.a. WSA stwierdził, że wezwanie organu z dnia 22 października 2013 r. nastąpiło niezgodnie z prawem i nie mogło w związku z tym skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Nie sposób także zorientować się jak organ traktował niniejszą sprawę skoro informował skarżącą o konieczności złożenia nowego wniosku. Według Sądu I instancji organ prowadzi sprawę nieudolnie i niezgodnie z prawem, tym samym bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji zauważył także, że skarżąca już w postępowaniu administracyjnym ustanowiła zawodowego pełnomocnika, który wnosząc niniejszą sprawę osiągnął oczekiwany rezultat, czyli zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej złożonego w dniu 22 października 2013 r. Sąd zauważył, że skarżąca do tej pory nie złożyła w organie właściwych dokumentów, chociaż prawdą jest, że organ, którego bezczynność Sąd stwierdził, do tej pory nie wezwał skarżącej do ich przedłożenia. WSA zaakcentował, że skomplikowana sytuacja prawna skarżącej przerosła zarówno organy administracyjne jak i zawodowych pełnomocników. Powoduje to brak podstaw do nałożenia organowi grzywny, tym bardziej, że nieuregulowana przez wiele lat sytuacja prawna skarżącej i jej dziecka obiektywnie powodowała brak możliwości faktycznego rozpatrzenia wniosku. Sąd stwierdził także, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Prezydent Miasta, zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu I, II, III i V. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie: - art. 24a w związku z art. 3 pkt 16 oraz art. 3 pkt 17a u.ś.r. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że brak było podstaw do żądania dokumentów dotyczących zarobków męża skarżącej jako niezbędnych do rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka; - art. 24a w związku z art. 3 pkt 16 oraz art. 3 pkt 17a u.ś.r. poprzez ich błędne zastosowanie i brak przyjęcia, że w sytuacji, gdy nie została orzeczona separacja i nie zapadł wyrok rozwodowy dotyczący małżeństwa skarżącej i jej męża, małżonek jest nadal, w świetle ustawy, członkiem rodziny. - art. 24a poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wezwanie organu z dnia 22 października 2013 r. skierowane do skarżącej było bezprawne i nie mogło skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie: - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi i przyjęciu, że postępowanie o ustalenie prawa do świadczenia - jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka prowadzone było przewlekle; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiła przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania o ustalenie prawa do świadczenia, w szczególności przewlekłość o charakterze rażącym; - art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania i w konsekwencji nie mające podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym przyjęcie, że wystąpiła przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania i przewlekłość miała charakter rażący. Wobec przedstawionych powyżej zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że zarzut pierwszy został wadliwie sformułowany, bowiem skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie art. 24a u.ś.r. bez określenia konkretnej jednostki redakcyjnej. Powołany art. 24a u.ś.r. składa się z sześciu ustępów o różnej treści normatywnej. Nie jest rolą NSA domyślanie się, którą jednostkę redakcyjną skarżący kasacyjnie miał na myśli. Powołany artykuł w zarzucie skargi został powiązany z art. 3 pkt 16 i art. 3 pkt 17 u.ś.r. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu oraz do argumentacji zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej NSA wnioskuje, że w ocenie organu uzasadnione było żądanie dokumentów o dochodach współmałżonka w celu ustalenia sytuacji dochodowej rodziny. Istota sporu w sprawie ogniskuje się wokół kwestii, czy nieprzedłożenie przez K.S. dokumentów poświadczających dochody jej męża mogło być uznane za niewłaściwe wypełnienie wniosku, w rozumieniu art. 24a ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 23 u.ś.r. Jak wynika bowiem z argumentacji organu ta okoliczność legła u podstaw pozostawienia jej wniosków bez rozpoznania. Według art. 24a ust. 1 u.ś.r. w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Z kolei w art. 23 ust. 3 u.ś.r. stanowi, że wniosek powinien zawierać dane dotyczące: 1) osoby występującej o przyznanie świadczeń rodzinnych, w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, adres miejsca zamieszkania, stan cywilny, obywatelstwo, płeć, numer PESEL, a w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL - numer i serię dokumentu potwierdzającego tożsamość oraz, o ile je posiada - adres poczty elektronicznej i numer telefonu; 2) dzieci pozostających na utrzymaniu osoby, o której mowa w ust. 1, w tym: imię, nazwisko, datę urodzenia, stan cywilny, numer PESEL, a w razie gdy nie nadano numeru PESEL - numer i serię dokumentu potwierdzającego tożsamość. Kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu zawierają uszczegółowienie elementów wniosku oraz procedury jego składania. Odnosząc się do kwestii wadliwości wniosku skarżącej oraz wskazanych w art. 24a ust. 1 u.ś.r. konsekwencji prawnych wadliwie złożonego wniosku przyjąć należy, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia dotyczy wyłącznie takich wad wniosku, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, treść tego przepisu nie może też być wykładana szeroko. Powołanie się przez organ na treść art. 24a ust.1 u.ś.r. powinno służyć wyłącznie usunięciu nieprawidłowości wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. W konsekwencji przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie nieprzedłożenie zaświadczeń o dochodach współmałżonka nie może być uznane za jego nieprawidłowe wypełnienie wniosku, które czyni niemożliwym jego merytoryczne rozpoznanie. Skarżąca konsekwentnie podtrzymywała, że znajduje się w separacji z R.S. i nie ma z nim kontaktu. W rubryce dotyczącej drugiego z rodziców dziecka wpisała "brak informacji –brak kontaktu, w trakcie rozwodu". W tych okolicznościach sprawy trudno oczekiwać aby skarżąca uczyniła zadość wezwaniom organu. Tym samym nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Błąd organu w interpretacji art. 24a ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 23 u.ś.r. był bowiem powodem bezczynności w sprawie. Biorąc pod uwagę czasokres jaki upłynął w sprawie zasadnie Sąd I instancji stwierdził, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Ma on charakter wynikowy i stanowi efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Skarżący musi połączyć ten przepis z innymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie, w jego ocenie, skutkowało właśnie nieprawidłowym wynikiem przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. W rozpoznawanej sprawie, w świetle poczynionych uprzednio rozważań, Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania powołanego przepisu. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.