I GSK 2551/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 25/18 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 marca 2018 r. oddalił skargę W. N. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w P. z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...] listopada 2017 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] marca 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku W. N. o przyznanie płatności ONW na rok 2012 z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem organu - w świetle art. 71 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1 z dnia 21 października 2005 r.) - dalej jako: "rozporządzenie nr 1698/2005" - za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. i jest to okres realizacji PROW 2007-2013. Natomiast po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne koszty. Z upływem terminu, przestaje istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, co powoduje w następstwie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) stwierdził, że upływ terminu ustalonego w art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 i zakończenie finansowania programu w ramach, którego skarżący starał się o przyznanie pomocy finansowej, jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o udzielenie tej pomocy. Przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy zaliczyć możliwość dysponowania przez ARiMR środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Brak możliwości wypłaty przez organy środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do EFFROW, wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: 1. naruszeniu przepisów art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1387; dalej: ustawa) w związku z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wskutek ich błędnej wykładni i uznania, że określona w tych przepisach pomoc w ramach płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach mogła być udzielona skarżącemu jedynie do dnia 31 grudnia 2015 r. i po tej dacie nie mogą być wydatkowane z EFFROW żadne należności i tym samym nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącego dotyczącego płatności ONW za rok 2012, a w konsekwencji uznaniu, że prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe; 2. naruszeniu art. 11 ust. 2 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji nieuznanie, iż stanowi on podstawę przyznawania przez organy administracji pomocy producentom rolnym do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania (ust. 1), nie więcej jednak niż o 10%; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1. naruszeniu art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy poprzez uznanie, że działania organów prowadzących postępowania w sprawie przyznania płatności ONW spełniały wymóg stania na straży praworządności oraz realizują obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 2. naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 ppsa w zw. z art. art. 8 kpa poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu dopłat ONW było przez oba organy prowadzone w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, bowiem wskutek tego skarżącego obciążają negatywne następstwa przewlekłości prowadzonego postępowania (brak płatności ONW za rok 2012); 3. naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 ppsa w zw. z art. 35 kpa poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji nagannej praktyki organów administracji w postaci rażącej przewlekłości postępowania w sprawie przyznania płatności ONW, które w świetle zaskarżonego wyroku przerzuca wyłącznie na skarżącego (producenta rolnego) negatywne następstwa tej przewlekłości (brak płatności ONW); 4. naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 ppsa w zw. z art. 105 kpa poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności ONW za rok 2012 mimo braku ku temu podstaw prawnych, bowiem fakt upływu terminu obowiązywania danego programu (wyczerpania puli środków) nie zwalnia organu administracji od merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, dotyczącego płatności za rok 2012, złożonego w przypisanym prawem terminie, a brak jego rozpatrzenia w trakcie obowiązywania tego programu stanowił wyłącznie wynik licznych błędów i uchybień popełnionych przez te organy w trakcie rozpatrywania oraz przewlekłości jego prowadzenia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 ppsa rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 ppsa i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest tylko w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w tej sprawie nie występują. Zgodnie z art. 174 ppsa skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (2). Naruszenie prawa przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Powyższe wskazuje, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, zważywszy na konstrukcję skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt II ppkt 2-4 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, po pierwsze, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera jednostek redakcyjnych art. 1 § 1 i § 2. Tak sformułowany zarzut nie poddaje się kontroli instancyjnej, a Sąd drugiej instancji nie ma obowiązku ani prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Istota zarzutów opartych na pozostałych przepisach wymienionych w ppkt 1- 4 petitum, według twierdzeń autora skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd I instancji bezpodstawnie zaakceptował ustalenie organów, że postępowanie z wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe, pomimo że tak późny termin rozpoznania wniosku nie był przez niego zawiniony, a przyczyną tego stanu rzeczy było prowadzenie przez organ przewlekle postępowania. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji uzasadnił szczegółowo z jakich przyczyn podzielił stanowisko zajęte przez organy administracji, iż postępowanie z wniosku skarżącego podlega umorzeniu. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organy orzekające nie miały podstawy do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdyż sprawa zainicjowana wnioskiem strony z dnia 15 maja 2012 r. o przyznanie płatności ONW utraciła w toku postępowania jedną z cech sprawy administracyjnej - podstawę prawną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Co istotne, Sąd pierwszej instancji nie kwestionował długotrwałości postępowania administracyjnego toczącego się we wszystkich instancjach, co miało wpływ na czas zakończenia tego postępowania, jednocześnie wskazał, że przyczyny tego stanu były różne, co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tę ocenę NSA podziela, podkreślając, że wady postępowania, na które powołuje się strona skarżąca powinny być zwalczane dostępnymi instrumentami prawnymi w toku toczącego się przed organami postępowania. Natomiast jego wynik w postaci umorzenia postępowania na skutek obiektywnego wyczerpania środków finansowych w ramach PROW 2007-2013 stanowi o braku przedmiotu postępowania, czego skutkiem jest jego bezprzedmiotowość, której z kolei konsekwencją jest konieczność umorzenia takiego postępowania. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego określone w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej przez błędną wykładnię i uznanie, że pomoc o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) w zw. z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (...) mogła być udzielona skarżącemu jedynie do 31 grudnia 2015 r. i po tej dacie nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącego, co prowadzi do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Przypomnieć zatem należy, że w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia w taki sposób tego zarzutu, a odwołuje się do argumentacji opartej na wadliwości prowadzonego postępowania (przewlekłość), którego efektem jest niekorzystny skutek dla skarżącego kasacyjnie. W żaden sposób nie wykazuje zatem, że Sąd I instancji, akceptując rozstrzygnięcie organu, dokonał błędnej wykładni ww. przepisów. Z tych względów zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podobnie ocenić trzeba, zdaniem NSA, zarzut 2 w pkt I skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji nieuznanie, iż stanowi on podstawę przyznawania przez organy administracji pomocy producentom rolnym do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania (ust. 1), nie więcej jednak niż o 10%. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy na wniosek podmiotu wdrażającego minister właściwy do spraw rozwoju wsi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych może wyrazić zgodę na przyznawanie pomocy do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, o którym mowa w ust. 1, nie więcej jednak niż o 10%. Zaś w myśl ust. 1 tego przepisu pomoc jest przyznawana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w programie na poszczególne działania. W świetle akt sprawy nie ulega wątpliwości, że realizacja płatności przez ARiMR po 31 grudnia 2015 roku z uwagi na obowiązujące przepisy prawa (art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Obszarów Wiejskich) byłaby niemożliwa ze względu na brak środków w budżecie krajowym. Z konstrukcji przepisu art. 11 ust. 2 wynika, że nawet, gdyby podmiot wdrażający złożył wniosek o wyrażenie zgody na przyznawanie pomocy do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, to wyrażenie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wymaga, po pierwsze porozumienia z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, a po drugie nie jest obowiązkiem a jedynie uprawnieniem tegoż ministra. W okolicznościach sprawy nie sposób uznać trafności zarzutu naruszenia prawa materialnego wobec postulatywności charakteru samego zarzutu. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko kasatora, że z art. 11 ust. 2 ustawy wynika obowiązek złożenia wniosku w opisanym przedmiocie (wyrażenie zgody na przyznanie pomocy przekraczającej wysokość limitu), z powodu przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.