II OSK 1706/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Gl 1141/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Ś. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ochrony środowiska 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na rzecz [...] Sp. z o.o. w Ś. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1706/18 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2018 r., sygn. II SA/Gl 1141/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w Ś. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ochrony środowiska: 1. uchylił pkt 2 zaskarżonego zarządzenia, 2. w pozostałej części skargę oddalił, 3. zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Spółki kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku (w zakresie punktu 1 i 3 sentencji wyroku) złożył Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K., wnosząc o: 1. uchylenie pkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 p.p.s.a. oddalenie skargi w całości; 2. ewentualnie, uchylenie pkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. : a) poprzez częściowe uwzględnienie skargi i uchylenie pkt 2 zarządzenia pokontrolnego, oparte na błędnym uznaniu, że WIOŚ dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a. (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), b) poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy, polegające na niepopartym odpowiednim materiałem dowodowym stwierdzeniu, że uciążliwości zapachowe związane z działalnością skarżącej występowały także poza granicami działalności Spółki, podczas gdy z materiału dowodowego, tj. protokołu kontroli (pkt 1.2.2.) oraz jego załączników (zał. nr 12 i 13) wynikało, że inspektorzy WIOŚ organoleptycznie stwierdzili: ← występowanie uciążliwości zapachowych zarówno w granicach zakładu Spółki, jak i poza nimi, ← że charakter odorów oraz zwiększone ich natężenie przy granicy zakładu wskazywało, że generowała je działalność Spółki [...]; ← a ponadto, przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania do zarządzeń pokontrolnych; 2. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez uznanie, że organ w zarządzeniu pokontrolnym winien wskazać przykładowy sposób wywiązania się z obowiązku ograniczenia uciążliwości zapachowych poza terenem zakładu, podczas gdy brak jest podstawy prawnej do zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w zarządzeniu pokontrolnym, które ma na celu wskazanie, które z obowiązków kontrolowanego podmiotu nie są wykonywane oraz określenie terminu poinformowania o działaniach podjętych w celu usunięcia tych nieprawidłowości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w toku postępowania kontrolnego prowadzonego przez WIOŚ nie doszło do żadnych uchybień proceduralnych. Inspektorzy WIOŚ należycie przeprowadzili kontrolę, udokumentowali ją protokołem kontroli nr [...], do którego załączono m.in. notatkę z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] września 2017 r. (zał. nr 12) oraz protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2017 r. wraz z dokumentacją fotograficzną (zał. nr 13). W toku kontroli inspektorzy WIOŚ organoleptycznie stwierdzili, że zarówno na terenie zakładu, jak i poza nim występują uciążliwości zapachowe. Uciążliwości te (intensywność oraz charakter zapachów) wskazywały na generowanie ich przez komunalne osady ściekowe, których deponowanie na terenie zakładu Spółki stwierdzono podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników WIOŚ w dniu [...] lipca 2017 r. oraz w dniu [...] września 2017 r. (dowód: zał. nr 12 i 13 do protokołu kontroli). W zał. nr 13 wskazano, że "w czasie oględzin instalacja pracowała. Na miejscu, jak również w sąsiedztwie występowały silne uciążliwości zapachowe, o charakterystycznym zapachu komunalnych osadów ściekowych. (...) Na placu zdeponowano 2 pryzmy odpadów. Jedna, zdeponowana w centralnej części placu, o większej kubaturze, ciemnej barwie zawierała osady ściekowe generujące uciążliwości zapachowe wymieszane z kompostem niespełniającym wymagania. Z kolei w zał. nr 12 podano, że inspektorzy WIOŚ wybrali się na ul. [...] w B. celem skontrolowania, czy instalacja Spółki pracuje. Wskazano, że "na miejscu zastano zamknięta bramę. (...) Na placu; w centralnej części stwierdzono zdeponowanie pryzmy odpadów. W powietrzu wyczuwalny był charakterystyczny zapach osadów ściekowych." Z notatki wynika, że inspektorzy ustalili występowanie uciążliwości zapachowych poza zakładem spółki, bowiem w tym dniu nie weszli na jego teren z uwagi na zamkniętą bramę. Organ wskazał, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, że z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób stwierdzono, że uciążliwości zapachowe występują także poza granicami działalności Spółki. Fakt ten stwierdzono poprzez obserwację tego zjawiska poza bramą zakładu (oględziny terenu, przebywanie na ulicy poza placem zakładu). Sąd wskazał, że organ przy wydawaniu zarządzenia pokontrolnego dopuścił się naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organ podkreślił, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, według którego do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne. Stąd argumenty odwołujące się do naruszenia przepisów k.p.a. są chybione. Odnosząc się do drugiego zarzutu organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., że w zarządzeniu pokontrolnym organ nie był zobowiązany do wskazywania Spółce, chociażby przykładowo, sposobów wywiązania z obowiązku ograniczania uciążliwości zapachowych poza granicami działalności Spółki. Nawet jeśli organ dokonałby takiego wskazania, to nie byłoby ono wiążące dla Spółki. Dlatego też brak takiego zapisu w zarządzaniu nie może świadczyć o jego wadliwości i konieczności jego uchylenia. Zarządzenia pokontrolne wydaje się po przeprowadzeniu kontroli u danego podmiotu. W ramach kontroli upoważniony pracownik WIOŚ bada zgodność stanu faktycznego obejmującego działalność kontrolowanego podmiotu ze stanem postulowanym, czyli stanem, który zgodnie z odpowiednimi normami prawnymi skierowanymi do tego podmiotu uznaje się za poprawny. Jeżeli występują rozbieżności między stanem faktycznym a stanem postulowanym, konieczne jest ustalenie zasięgu tych rozbieżności, czyli katalogu dokonanych przez dany podmiot naruszeń. Na podstawie ustaleń kontroli WIOŚ może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto i zwrócenie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Treść stosunku, który zawiązuje się w wyniku wydania zarządzenia pokontrolnego, sprowadza się zatem wyłącznie do obowiązku informacyjnego adresata tego zarządzenia wobec organu Inspekcji Ochrony Środowiska. Podkreślono, że omawiany stosunek nie obejmuje powinności na podstawie szeroko pojętych przepisów i decyzji dotyczących ochrony środowiska. Powinności te ciążą na kontrolowanym podmiocie w ramach innych stosunków administracyjnoprawnych, które regulują ich szczegółową treść, jak również sankcje za naruszenie nakazów i zakazów. W zarządzeniu pokontrolnym stwierdza się jedynie naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska, ale nie nakłada się takiej powinności ani nie wyznacza się terminu do jej wykonania. Nie ma także podstaw do wskazania w zarządzeniu, jak z określonych powinności podmiot kontrolowany ma się wywiązywać. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. w Ś. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka wskazała, że zgadza się z treścią orzeczenia Sądu I instancji w zakresie w jakim organ nie wywiązał się z obowiązku wykazania okoliczności na podstawie których stwierdził naruszenia decyzji, na podstawie której działa Spółka. Zarzucono, iż organ nie podjął praktycznie żadnych działań w celu ustalenia tych okoliczności. Przede wszystkim organ nie stwierdził uciążliwości na działkach sąsiednich, a tylko takie ograniczenie zawiera decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów. Pomimo podnoszenia tego faktu organ w żaden sposób się do niego nie odniósł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., t.j. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący organ jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także w związku z art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Na wstępie należy wskazać, że Sąd I instancji nieprawidłowo oparł uzasadnienie wyroku na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim podkreśla, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W tym miejscu należy wskazać, że z art. 1 k.p.a. wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. W związku z powyższym wymaga podkreślenia, że postępowanie zakończone zarządzeniem pokontrolnym nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a., gdyż nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (pkt 1 i 2), spór kompetencyjny, czy postępowanie o wydanie zaświadczenia. W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko (co słusznie zauważył skarżący kasacyjnie organ), że "do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej jako: "IOŚ"), nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne" (wyrok NSA z dnia 21.06.2012 r., II OSK 723/12; zob. też wyrok NSA z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09). To samo należy odnieść do niniejszej sprawy. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Sąd wskazuje, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą IOŚ, który nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie (zarówno co do czynności kontrolnych, jak i co do wydania zarządzenia pokontrolnego) zastosowania przepisy k.p.a. Tym samym Sąd Wojewódzki błędnie w uzasadnieniu swego wyroku wskazał na naruszenie proceduralne art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto zaskarżone zarządzenie nie było decyzją, ani postanowieniem. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki pomimo wadliwego powołania się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jednak na stronie 8 uzasadnienia wyroku prawidłowo wskazał na art. 146 § 1 p.p.s.a., jako podstawę uchylenia punktu 2 zarządzenia pokontrolnego. Ponadto Sąd Wojewódzki błędnie w uzasadnieniu oparł możliwość przykładowego wskazania możliwych sposobów wywiązania się z udzielonego pozwolenia na przepisach art. 8 i 9 k.p.a., które to przepisy jak wskazano wyżej nie mają zastosowania przy zarządzeniach pokontrolnych. Mimo powyższych uchybień w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego jest prawidłowy. Należy mieć na uwadze, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Sąd Wojewódzki mimo częściowo wadliwego uzasadnienia wydał wyrok prawidłowy, ponieważ z przedmiotowego protokołu kontroli nie wynika z całą pewnością w jaki sposób zostało wówczas stwierdzone, że odczuwalne uciążliwości zapachowe związane z działalnością skarżącej spółki występowały "nawet poza granicami działalności Spółki [...]". Sąd słusznie uznał, że nie wynika z tego protokołu, czy dokonujący oględzin stwierdzili to poza granicami działki skarżącej, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia treści pkt II. 5 lit. g w/w pozwolenia z dnia [...] października 2014 r. Ponadto nie ustalono z całą pewnością, czy na odczuwane przez kontrolujących uciążliwości zapachowe mają wpływ wyłącznie zapachy generowane przez działalność Spółki. Przede wszystkim w zaskarżonym akcie nie odniesiono się do zastrzeżeń, jakie do treści protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca spółka zgłosiła w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., w którym stwierdziła, że uciążliwości zapachowe poza terenem jej zakładu pochodzą z zepsutej kanalizacji miejskiej biegnącej wzdłuż ulicy oraz z terenów sąsiednich. Z akt sprawy nie wynika aby przed wydaniem skarżonego aktu okoliczności zgłoszone w tym piśmie zostały zbadane. Sąd również słusznie zauważył, że z treści odpowiedzi na skargę wynika, że uciążliwy zapach generuje także funkcjonujący w sąsiedztwie inny podmiot ([...] S. B.). W konsekwencji dla przyjęcia, że skarżąca spółka prowadzi działalność z naruszeniem warunku określonego w pkt II.5 lit. g) zezwolenia, sprawa wymagała bliższych, nadających się do kontroli ustaleń. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd wskazuje ponownie, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Tym samym nieuzasadnione są podstawy skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1141/17 w zakresie punktu drugiego sentencji został oparty na art. 146 p.p.s.a. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.