II SA/Gl 1143/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania terenu oddala skargę. Pismem z dnia 1 marca 2016 r. A. P.- P. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie użytkowania parkingu samochodowego na nieruchomości oznaczonej nr 1 przy ulicy [...] w B. Decyzją z dnia [...] r. Prezydenta Miasta B. odmówił wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania użytkowania terenu. Na skutek wniesionego odwołania rozpatrujące sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej rozstrzygnięciem z dnia [...] r. uchyliło wymienioną powyżej decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z zalecaniami zawartymi w powyższej decyzji organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy sprawy, m.in. ustalił charakter wykonanych prac dołączając do akt sprawy informacje uzyskane od organów nadzoru budowanego, ustalił krąg stron postępowania, a następnie decyzją z dnia [...]r., działając na podstawie art. 59 ust. 3, art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił wydania nakazu A. P. i H. C. wstrzymania użytkowania terenu położnego w B. przy ulicy [...] oznaczonego jako działkę nr 1. W uzasadnieniu stwierdził, iż sprawa dotyczy zgłoszonego w dniu [...] r. przez A. P. i H. C. zamiaru przystąpienia do robót nie wymagających pozwolenia na budowę, obejmujących wykonanie utwardzenia terenu. Po analizie złożonego zgłoszenia ustalono, że planowany zakres inwestycji - utwardzenie powierzchni gruntu, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego od dnia 28 czerwca 2015 r. nie wymaga prowadzenia postępowania przez organami administracji z uwagi na brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, jak również konieczności zgłoszenia prowadzonych robót, o czym wnioskujące zostały powiadomione. Dalej organ wyjaśnił, iż analiza wniosku złożonego przez A. P.- P. o wydanie nakazu wstrzymania użytkowania tego terenu doprowadziła do stwierdzenia, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, w świetle treści przywołanych powyżej przepisów Prawa budowlanego, w myśl których zarówno utwardzenie powierzchni na działkach budowlanych, jak i budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, nie jest objęta obowiązkiem zgłoszenia, ani tym bardziej uzyskaniem pozwolenia na budowę. Organ ustalił, iż ogólna powierzchnia terenu utwardzonego wynosi 244,8m², w tym 36m² na sąsiedniej działce nr 2- drodze dojazdowej, przy czym w 2015 r. wykonano utwardzenie o powierzchni 148m² oraz remont powierzchni 96,8m². Z ustaleń organu nadto wynika, iż przedmiotowe roboty objęły teren, na którym nie jest możliwe zaprojektowanie więcej niż 10 miejsc postojowych (co wynika m.in. z treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie). W ocenie organu utwardzony teren zajmujący północną i wschodnią część działki nr 1, zagospodarowany m.in. usytuowanym od północy drzewem, ograniczającym pole manewru, umożliwia zaprojektowanie nie więcej niż 6 miejsc postojowych, co oznacza, że w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. W konsekwencji Prezydent przyznał, że przywołane powyżej przepisy art. 59 ust. 3 jak i ust. 1 i ust. 2 wraz z art. 50 ust. 2 pkt 1 wymagają decyzji o warunkach zabudowy dla robót polegających m.in. na zmianie zagospodarowania terenu wynikającej: - ze zmiany funkcji tego terenu, - wykonania istotnych robót: zamieniających ukształtowanie i rzeźbę terenu, zagrażających bezpieczeństwu, pogarszających środowisko, wprowadzających ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, - wykonania robót, które kwalifikują się do mogących oddziaływać na środowisko. Organ nie uznał za zmianę zagospodarowania terenu utwardzenia powierzchni gruntu następującej w wyniku dalszego użytkowania tego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. W niniejszym przypadku wykonane roboty nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, jak również zwolnione są z obowiązku dokonania zgłoszenia, a stąd zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ostatecznie Prezydent podkreślił, że wykonanie utwardzenia czy budowa miejsc postojowych nie zmienia sposobu użytkowania zarówno istniejącego budynku, jak i terenu zlokalizowanego wokół niego, który w dalszym ciąg jest terenem o funkcji mieszkaniowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. P. – P., wnosząc o jej uchylenie w całości w związku z wydaniem jej z naruszeniem przepisów Kodeku postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 77 § 1, art. 60, art. 81 i art. 107, które obligują organ do zebrania i oceny całości materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Zarzuciła niewyczerpujące zbadanie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a przez to nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak odniesienia się do zaleceń wynikających z poprzedniej uchylającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dowolne i uznaniowe przyjęcie i przeprowadzenie dowodów, wybiórcze podawanie faktów i informacji, nieuwzględnienie i nierozpatrzenie argumentów i dowodów podniesionych w pismach odwołującej, przez co rozstrzygnięcie nosi cechy dowolności. W uzasadnieniu odwołania szeroko przedstawiła przebieg sprawy, podkreślając, iż wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie użytkowania terenu parkingu samochodowego na działkach nr 1 i nr 3 (obecnie 4) i wyznaczenie terminu, w którym inwestorki powinny wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji albo o nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zwróciła uwagę na przewlekłe prowadzenie sprawy i niezałatwienie jej w ustawowym terminie. Podkreśliła, że decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając poprzednią decyzję Prezydenta Miasta B. dokładnie wskazało okoliczności niezbędne do wyjaśnienia w ponownym postępowaniu, mimo, to organ nie wyjaśniwszy ich wydał nową decyzję, która narusza szereg przepisów, w szczególności dotyczących procedury administracyjnej. Podkreśliła fakt, iż pomimo jej licznych pism kierowanych do organu, nie zostały one uwzględnione, a podnoszone w nich wątpliwości nie zostały wyjaśnione. Pomimo przedłużania terminu załatwienia sprawy, nie umożliwiono jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, nie mogła więc zapoznać się z nową dokumentacją dołączoną do akt sprawy i ustosunkować się do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Naruszono tym samym art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazujący zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Naruszone zostały też ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 do art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Pomimo bowiem informowania organu o zamiarze korzystania z uprawnienia wnoszenia uwag po zakończeniu prowadzenia sprawy organ wydał kwestionowaną decyzję działając niezgodnie z prawem, pozbawiając ją istotnego uprawnienia. W jej ocenie organ wydając przedmiotową decyzję nie wyjaśnił sprawy zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego. Nie podjął bowiem żadnych czynności w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie wyjaśnił, jaki był sposób wykorzystania tego terenu przed dokonanymi zmianami - czyli przez budową parkingu samochodowego. Nie wyjaśniono też, czy przedmiotowa działka objęta jest postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak to jakie ma przeznaczenie. Nie załatwia tego lakoniczne stwierdzenie organu, iż "posesja znajduje się na terenie osiedla domów jednorodzinnych i wykorzystywana jest zgodnie z przeznaczeniem". W ocenie odwołującej się przez utwardzenie terenu pod parking przyczyniono się do degradacji ładu przestrzennego oraz spowodowano zagrożenie dla zachowania ciągłości przestrzeni miejskiej. Zbyt duża zabudowa działki spowodowała obniżenie walorów przyrodniczych i krajobrazowych na terenie otuliny parku krajobrazowego. Podkreśliła specyfikę przedmiotowego terenu - przenikanie się zabudowy i terenów zielonych. Przeobrażenie części terenu przeznczonego pod ogród w teren utwardzony – parking, zmieniło charakter i sposób wykorzystania tej powierzchni, powodując zmniejszenie terenu biologicznie czynnego na działce nr 1, co jest niezgodne z planem miejscowym dla terenów sąsiednich o podobnych warunkach zagospodarowania. Dopuszczenie zabudowy o podobnej powierzchni byłoby równoznaczne z wprowadzeniem "nowej, obcej jakości w tereny zielone", czyli byłoby sprzeczne z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreśliła, że budowa parkingu o powierzchni 263m² jest niedostosowana do zbyt małej powierzchni tej działki 515m². Zwróciła uwagę na charakter zabudowy na tym terenie, z usytuowaniem części wypoczynkowej od strony południowo- zachodniej, którą obecnie zaburza usytuowanie części parkingowej w niewielkiej odległości od tej części, podczas gdy dotychczas zasada oddzielenia części wypoczynkowej od części przeznaczonej do parkowania pojazdów była respektowana. Z uwagi na fakt , iż współwłaściciele działki nr 5 nie występowali przez rozpoczęciem inwestycji o wydanie im decyzji o warunkach zabudowy, dopuścili się samowoli urbanistycznej, a także pozwoliło im to na ominięcie wielu przepisów związanych m.in. z tzw. "dobrym sąsiedztwem" i w rezultacie doprowadziło do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego. Poprzez niekontrolowaną zabudowę inwestorzy naruszyli chroniony prawem interes osób trzecich. Zmiana zagospodarowania tej działki spowodowała dla właścicieli sąsiednich działek ograniczenia i uciążliwości m.in. poprzez niezachowanie odległości zgodnych z warunkami technicznymi czy poprzez zakłócanie wypoczynku i narażenie na spaliny. Dodała, iż w wykonanie tej inwestycji doprowadziło do zanieczyszczenia działki produktami ropopochodnymi a także wobec zniszczenia starego drenażu podziemnego - realne stało się zagrożenia zalewania jej działki wodami opadowymi. Podniosła, iż organ pomimo zalecania nie ustalił faktycznego obszaru niniejszego postępowania, a w wydawanych rozstrzygnięciach pojawią się różne wielkości tej powierzchni. Nie ustalono także jaki charakter miały wykonane roboty, tzn. czy stanowią one budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (art. 20 ust. pkt 10 ustawy Prawo budowlane) czy utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej (art. 29 ust. 2 pkt 5 tej ustawy). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na całym terenie parkują samochody, zatem działka nr 1 utwardzona została pod parking samochodowy. Dokumentują to dołączone zdjęcia i protokoły, potwierdza zastosowana w budowie technologia, a także ustalenia inspektorów nadzoru budowlanego oraz wielkość terenu utwardzonego. W dalszej części odwołująca opisała działania prowadzone przez inspektorów nadzoru budowlanego, podkreślając, iż Prezydent nie przeprowadził samodzielnie postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego, posiłkując się tym, co ustalono w innych postępowaniach, szczególnie przez organy nadzoru budowlanego, mimo, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego został uchylona decyzją organu drugiej instancji. Odwołująca zarzuciła, iż organ prowadzący niniejsze postępowanie pominął zgłaszane przez nią dowody i argumenty, a uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia w żaden sposób jakie są tego powody. Organ nie dochował należytej staranności by zbadać wszystkie okoliczności sprawy. Wobec dokonanej zmiany zagospodarowania tego terenu, inwestorki winny uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a do czasu jej uzyskania organ winien wstrzymać użytkowanie parkingu. Zwróciła też odwołująca uwagę na przewlekłość prowadzonego postępowania oraz na czynności organu często pozorujące działania, ale nie rozstrzygające sprawy. Przed wydaniem decyzji rozpatrującej złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej postanowieniem z dnia [...] r. zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a następnie decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną doń decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następnie stwierdziło, iż wykładnia ust. 1 tego przepisu nie nastręcza trudności. Z kolei ust. 2 dotyczy wszystkich innych przypadków nie objętych ust. 1, a więc takich, które nie są związane z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego. Natomiast ust. 3 odnosi się jedynie do normy wynikającej z ust. 2, nie sankcjonuje zaś unormowań przewidzianych w ust. 1 art. 59 ustawy. Organ dodał, że wykładnia funkcjonalna przemawia za "szerokim" stosowaniem tego przepisu. Pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to pojęcie zaczerpnięte z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się na podstawie konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie nie było jednoznaczne, jaki charakter miały roboty budowlane zrealizowane przez A. P. i H. C. na terenie części działki 1. Postępowanie zainicjowane bowiem zostało zgłoszeniem z dnia [...] r. o zamiarze przystąpienia do utwardzenia powierzchni części działki nr 1, której właścicielem jest Gmina B., a wymienione są jej wieczystymi użytkownikami i współwłaścicielkami znajdującego się na niej budynku. Zdaniem odwołującej czynności wymienionych uczestniczek postępowania doprowadziły do powstania parkingu samochodowego. Organ podniósł, iż przepisy nie definiują także pojęcia "utwardzenie terenu", stąd niezbędne jest odwołanie się m.in. do orzecznictwa. Utwardzenie gruntu na działkach budowlanych zaliczane jest zwykle do urządzeń budowlanych, czyli urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. W takim przypadku utwardzenie pełni rolę podrzędną w stosunku do obiektu budowlanego znajdującego się na działce. Utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej wymienione zostało w ust. 2, a nie w ust. 1 art. 29 Prawa budowlanego, czyli tam gdzie wymienione są roboty budowlane, a nie budowa obiektów. W przywołanym przepisie ustawodawca nie określił jakiemu celowi ma służyć wykonywanie tych robót, ani jakie ma być przeznaczenie utwardzonego terenu, jednak w wyniku utwardzenia nie powinien jednak powstać obiekt budowlany. W niniejszej sprawie w dniu [...] r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną podczas, której ustalono, iż na przedmiotowym terenie utwardzonym możliwym jest zrealizowanie maksymalnie 6 miejsc postojowych wraz z komunikacją umożliwiającą ich wykorzystanie. Dodatkowo stwierdzono, iż na tym terenie znajdowały się zabezpieczone meble ogrodowe. Organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie doprowadziły do zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu, tj. nie wpłynęły na jego dalsze użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Na powyższe ustalenia nie wpływa zarzut odwołującej, że w przedmiotowym budynku była faktycznie prowadzona działalność gospodarcza, dla potrzeb której wykonano parking. Organ ustalił, iż współwłaścicielka budynku – A. P. wykonuje wprawdzie działalność gospodarczą, ale nie prowadzi hurtowej i detalicznej sprzedaży samochodów osobowych i furgonetek. Zdaniem jej pełnomocnika, także pozostała działalność nie jest prowadzona w tym miejscu, a adres służy jedynie celom korespondencyjnym do doręczeń. Potwierdził to organ, stwierdzając, iż brak znamion prowadzenia działalności gospodarczej - np. szyldów, tablic informacyjnych czy reklam. Dalej organ stwierdził, że przepisy techniczno- budowlane (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) nie definiują pojęcia "parking" i nie posługują się tym pojęciem. Zgodnie z potocznym rozumieniem tego pojęcia- to wyznaczone miejsce służące do parkowania pojazdów mechanicznych lub innych środków komunikacji. Kolegium stwierdziło, że uczestniczki postępowania na przedmiotowej działce wykonały roboty budowlane, które nie są budową i nie doprowadziły do powstania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiąc roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Dodało, że przeprowadzona wizja potwierdziła, że na terenie tym możliwe jest zaprojektowanie nie więcej niż 6 miejsc postojowych. Dalej Kolegium stwierdziło, że w myśl przepisów ustawy Prawa budowlane nie było potrzebne pozwolenie na budowę - ani na wykonanie miejsc postojowych - art. 29 ust. 1 pkt 10, ani na wykonanie robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu (art. 29 ust. 2 pkt 5). Nadto w myśl art. 30 tej ustawy wymienione powyżej czynności nie wymagały też zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej . Zwolnienie z powyższych formalności nie oznacza jednak, że roboty te można przeprowadzić w sposób zupełnie dowolny, stąd Prezydent zwrócił uwagę, że prace te nie mogą naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności winny uwzględniać: - zapewnienie dostępu do drogi publicznej właścicielom i użytkownikom przyległych działek, - zapewnienie korzystania z infrastruktury technicznej, - zapewnienia ochrony przez zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby oraz przed zalewaniem działek sąsiednich, a także powinny być zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, -w którym może być określona minimalna powierzchnia biologicznie czynna, którą należy zachować na działce. Na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan, nie zachowana została też dokumentacja związana z udzielonym pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku, a w związku z tym brak jest możliwości stwierdzenia ewentualnych niezgodności wykonanych robót na działce nr 1 ze stosowną dokumentacją. Kolegium podkreśliło, że wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na przedmiotowej działce budowlanej nie wymagają uzyskania decyzji w sprawie warunków zabudowy. Odwołując się do treści art. 59 ust. 1 a także do art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, iż zgodnie z tym ostatnim przepisem nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego roboty budowlane: - polegające na remoncie, montażu lub przebudowie albo - niewymagające pozwolenia na budowę. Kolegium podkreśliło, iż z powyższego przepisu wynika, że aby wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy było konieczne niezbędne jest łączne spełnienie wskazanych tam warunków. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działka nr 1 stanowi działkę budowlaną, a roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu, na niej wykonane nie zmieniły sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na tym terenie, nie zmieniły jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uwzględniając obowiązującą wykładnię właściwych przepisów prawa Kolegium uznało, że wykonane na działce budowlanej nr 1 przez A. P. i H. C. roboty budowlane nie spowodowały zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu, tj. nie wpłynęły na dalsze użytkowanie tego terenu zgodnie z przeznaczeniem. Kolegium uznało za bezzasadne pozostałe zarzuty odwołania. W konsekwencji Kolegium wskazało na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Uznało, iż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okazało się, iż nie ma podstaw do orzeczenia nakazu określonego w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie stwierdzono bowiem by inwestorki dopuściły się zmiany sposobu zagospodarowania działki sprzecznego z jej przeznaczeniem, a stąd postępowanie administracyjne należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła A. P.- P., zarzucając jej naruszenie art. 7, art., 8, art. 9, art. 12 , art. 15, art. 24, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107, art. 136 i art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez m.in. - umorzenie trwającego kilkanaście miesięcy postępowania, pomimo wielokrotnego uchylania postanowień organu pierwszej instancji oraz wobec złożenia przez skarżącą konkretnego wniosku z dnia 25 lutego 2016 r. z powołaniem się na jednoznaczne przepisy prawa, - nierozpatrzenie i nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, - niewyczerpujące zbadanie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niedokonanie oceny na podstawie całokształtu prowadzonego postępowania, - nieprawidłowe przeprowadzenie oceny istniejących dowodów, tj. dowolne i uznaniowe niezgodne z rzeczywistością, - niedokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz działania zmierzające do przewlekłości i pozorności narażające stronę na wszystkie koszty związane z przewlekłym prowadzeniem sprawy, - wadliwe uznanie, iż dokonana przez współużytkowników działki nr 1 przy ulicy [...] inwestycja utwardzenia terenu pod parking samochodowy o powierzchni 263m² dla celów prowadzenia licznej działalności gospodarczej nie stanowi zmiany sposobu zagospodarowania terenu, - naruszenie przepisów art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej a nadto naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasada demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności a także art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i podstawowych Wolności. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu bardzo szeroko rozwinięto podniesione powyżej zarzuty, powtarzając co do zasady argumentację przedstawioną w odwołaniu i prezentowaną w toku całego postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 21 lutego 2018 r. skarżąca uzupełniła swojej stanowisko podkreślając, iż jak wynika ze zgromadzonych w sprawie akt w przedmiotowej sprawie dokonana została samowola budowlana, samowola urbanistyczna, zmiana sposobu zagospodarowania działek, zmiana sposobu użytkowania tych działek oraz zmiana sposobu użytkowania budynku 38c (prowadzona działalność gospodarcza). Dodała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno opierać się w swojej decyzji na dokumentach, zawierających nieskuteczne i niezgodne ze stanem faktycznym informacje W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. A. P. – P. podtrzymała skargę i zawartą w niej oraz w piśmie z dnia 21 lutego 2018 r. argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z obowiązujących przepisów wynika więc, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a zatem czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż złożona skarga nie jest zasadna, gdyż decyzja organu pierwszej instancji oraz decyzja utrzymująca ją w mocy nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz. U. z 2016r. poz.778 ze zm.) zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W myśl art. 59 ust. 2 ustawy na terenie, na którym brak planu miejscowego, ustalenia warunków zabudowy terenu wymaga również zmiana zagospodarowania nie wymagająca pozwolenia na budowę, (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany trwającej do roku). Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zatem z przytoczonej regulacji wynika, że normy sankcjonujące przewidziane w art. 59 ust. 3 cytowanej ustawy odnoszą się jedynie do przypadków określonych w art. 59 ust. 2, natomiast nie sankcjonują sytuacji przewidzianych w art. 59 ust. 1 tej ustawy. Dodać przy tym trzeba, że powyższy przepis odnosi się do problemu zmiany zagospodarowania terenu dla nieruchomości, dla której nie uchwalono planu miejscowego, chociaż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że przepis ten - art. 59 ust. 3 ustawy może mieć zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 6/08, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Poznaniu z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt IVSA/Po 493/10 czy w Gdański z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 440/10). Kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie wskazanego powyżej przepisu jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Trzeba zauważyć, że pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. Z. Niewiadomski – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005r. str.379 i następne). Skoro więc "zmiana zagospodarowania terenu" jest pojęciem niedookreślonym w obowiązujących przepisach, to ocena pozwalająca jednoznacznie rozstrzygnąć czy w określonym stanie faktycznym doszło do zmiany zagospodarowania terenu wymaga dokładnego zbadania i szczegółowego uzasadnienia, w oparciu o konkretne ustalenia faktyczne w konkretnej, jednostkowej sprawie. W niniejszej sprawie przedmiotowy teren nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, co trzeba podkreślić, roboty budowlane przeprowadzone na działce nr 1 wykonane zostały, po uprzednim zgłoszeniu w dniu [...] r. do Prezydenta Miasta B. zamiaru przystąpienia do utwardzenia powierzchni działki nr 1, której właścicielem jest Gmina B. a wieczystymi użytkownikami i właścicielkami wzniesionego na niej budynku – uczestniczki postępowania A. P. i H. C. W ocenie skarżącej A. P. – P. wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania parkingu samochodowego. Obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia "utwardzenie powierzchni gruntu". Jednak sam fakt umieszczenia utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych w art. 29 ust. 2 – gdzie jest mowa o wykonywaniu robót budowlanych, a nie o budowie, przekonuje, że zaliczane jest zwykle do urządzeń budowlanych, czyli urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym (w tym przypadku budynkiem mieszkalnym) zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (m.in. place postojowe). W takim przypadku utwardzenie pełni rolę podrzędną w stosunku do obiektu budowlanego znajdującego się na działce. Ustawodawca nie określił, jakiemu celowi ma służyć wykonanie tych robót, ani jakie ma być przeznaczenie wykonanego utwardzenia terenu działki budowlanej. W wyniku utwardzenia nie powinien jednak powstać nowy obiekt budowlany (budowla). W przedmiotowej sprawie wykonane utwardzenie terenu, jak wykazało postępowanie dowodowe, doprowadziło do wykonania miejsc postojowych. Analiza utwardzonego terenu dowiodła, że na terenie tym możliwe jest zrealizowanie maksymalnie 6 miejsc postojowych, przy utrzymaniu komunikacji umożliwiającej ich wykorzystanie. Dodatkowo oględziny tego terenu pozwoliły na stwierdzenie, iż teren ten służy także dla przechowania mebli ogrodowych (w dniu oględzin przykrytych plandeką). Ustalenia poczynione przez organy pozwalają na stwierdzenie, iż wykonane przez uczestniczki postępowania roboty budowlane nie doprowadziły do zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu, tj. nie wpłynęły na dalsze jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Ponoszone przez skarżącą argumenty, iż w budynku prowadzona jest działalność gospodarcza, której służyć ma m.in. wykonanie przedmiotowego utwardzenia – nie mogą być uznane za zasadne i zmieniające pogląd na sprawę. Po pierwsze w ocenie organów nie ma oznak prowadzenia na tym terenie działalności gospodarczej (m.in. brak np. tablic informacyjnych czy reklamowych, brak szyldów), działalność w zakresie hurtowej i detalicznej sprzedaży samochodów osobowych i furgonetek aktualnie nie jest w ogóle prowadzona, a w przypadku pozostałej zgłoszonej działalności wskazany w ewidencji adres jest jedynie adresem korespondencyjnym. Po drugie, nawet w przypadku ewentualnej, sugerowanej przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego – z przeznaczeniem na prowadzoną działalność gospodarczą, wszczęte winno być odrębne postępowanie. Nie ulega wątpliwości, a potwierdziły to przeprowadzone oględziny tego terenu, że uczestniczki postępowania w wyniku wykonanych robót nie doprowadziły do powstania budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, dokonując na przedmiotowej utwardzenia terenu działki budowlanej, czyli wykonując roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy. Wszelkie zaś kwestie związane z oceną wykonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie czy z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane powinny być przedmiotem analizy w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Trudno podzielić zarzuty skarżącej by utwardzenie przedmiotowego terenu uznać za uciążliwe dla otoczenia. Przedmiotowy teren utwardzony oddzielony jest od działki skarżącej pasem zieleni. Wobec braku na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można też mówić o naruszeniu wskaźników ustalanych w planie – np. powierzchni biologicznie czynnej czy wskaźnika zabudowy, a odnoszenie tych wskaźników do ustaleń innych planów obowiązujących na innych terenach nie można uznać za właściwe i przekonujące. W ocenie składu orzekającego podzielić w niniejszej sprawie należy twierdzenie organu drugiej instancji, iż skoro wykonane roboty budowlane nie zamieniają sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu, nie zmieniają formy architektonicznej a także nie zostały zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, brak jest podstaw do uznania, iż konieczne jest wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy. Uwzględniając obowiązującą wykładnię wymienionych powyżej przepisów uznać należało, iż wykonane na działce budowlanej nr 1 przez A. P. i H. C. roboty budowlane nie doprowadziły do zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu, tj. nie wpłynęły na dalsze użytkowanie tego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skoro zatem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazano, że brak jest podstaw do orzeczenia nakazu przewidzianego przepisem art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zasadnie organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Nie stwierdzono tym samym naruszenia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące przeprowadzenia przez organy postępowania w sposób naruszający zasady postępowania administracyjnego, m.in. zasadę uwzględniania słusznego interesu stron oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa itd. Wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzje organów poprzedzone zostały prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, a ich ocena nie naruszała art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracyjne orzekające w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej zgromadziły wyczerpujący materiał dowodowy podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), dając temu wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji (art.107 § 3 cytowanego Kodeksu). Bardzo obszerne pisma skarżącej i bardzo rozwinięta skarga poruszająca wiele zagadnień, nie łączą się w całości bezpośrednio z przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. Wiele poruszonych zagadnień powinno być przedmiotem rozważań w odrębnych postępowaniach, zwłaszcza w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego w zakresie zgodności przedmiotowych robót w przepisami Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkujących wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił jako niezasadną na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.).