I OSK 3523/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 40/18 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia kwoty zastępczo wniesionej przez Gminę Miasto K. tytułem opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zobowiązanie do jej zwrotu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 40/18, oddalił skargę H. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie ustalenia kwoty zastępczo wniesionej przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: We wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca kasacyjnie domagała się wznowienia postepowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2016 r. Jako podstawę wniosku strona podała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w fazie rozstrzygnięcia, gdyż nie otrzymała decyzji organu odwoławczego. Strona wskazała, że po telefonicznym kontakcie z pracownikiem organu, Kolegium przesłało stronie decyzję ostateczną, którą doręczono jej w dniu [...] czerwca 2017 r. Przy czym wcześniej decyzja ta została stronie doręczona zastępczo (podwójne awizo). Wnioskodawczyni opisała sytuację błędnego doręczenia decyzji przez szwedzkiego operatora pocztowego i dołączyła korespondencję przetłumaczoną na język polski. Badając spełnienie przez skarżącą wymagań formalnych wniosku Kolegium stwierdziło, że nie został zachowany termin do złożenia tego wniosku (art. 148 § 1 k.p.a.) i tym samym należało odmówić wznowienia postępowania administracyjnego. Z ustaleń Kolegium wynikało, że o wydaniu decyzji strona dowiedziała się już w dniu [...] grudnia 2016 r., kiedy to drogą elektroniczną poinformowała organ, że nie otrzymała decyzji. W dniu [...] maja 2017 r. do organu wpłynęło kolejne pismo wnioskodawczyni z dnia [...] maja 2017 r. (przekazane tradycyjną pocztą), zawierające tę samą informację. Wobec tego niewątpliwie skarżąca w dniu [...] maja 2017 r. wiedziała o wydaniu przez organ decyzji rozpatrującej jej odwołanie, a w konsekwencji miesięczny termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania upłynął najpóźniej w dniu [...] czerwca 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca zakwestionowała prawidłowość postępowania organu w zakresie weryfikacji kwestii związanych z doręczeniem jej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. i wiedzy o konkretnej treści decyzji organu odwoławczego, a także niewłaściwe zastosowanie art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i przyjęcie, że wnioskodawczyni nie zachowała terminu do wniesienia podania o wznowienia postępowania. Ponadto w jej ocenie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącego podstawę wznowienia. W wyroku oddalającym skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że materiał dowodowy sprawy został przez organ zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, a wynika z niego, że skarżąca już w dniu [...] grudnia 2016 r. miała wiedzę o wydaniu decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, kiedy to pocztą e-mail poinformowała organ, że nie otrzymała tej decyzji. Organ przyjął, że termin miesięczny do złożenia skutecznie przedmiotowego wniosku, należy liczyć od daty [...] maja 2017 r., gdyż w tym dniu skarżąca kolejny raz poinformowała organ, że nie doręczono jej przedmiotowej decyzji. Termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., upływał więc dla skarżącej najpóźniej w dniu [...] czerwca 2017 r. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo przyjął, że podanie skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zostało wniesione z uchybieniem trzydziestodniowego ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., co musiało skutkować wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Sąd stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy wnioskodawca we wcześniejszych pismach powołuje się na posiadanie wiedzy o wydaniu przez organ decyzji, datę tych wcześniejszych pism należy uznać za datę, od której należy liczyć termin do wniesienia podania o wznowienie i ustalać, czy został zachowany. Dla biegu rozpoczęcia terminu z art. 148 § 1 k.p.a., nie jest konieczne poznanie pełnej czy konkretnej treści decyzji. Istotne jest jedynie, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi. Nie sposób zatem w niniejszej sprawie liczyć biegu terminu do dnia [...] czerwca 2017 r., kiedy to organ na żądanie skarżącej ponownie doręczył jej decyzję, w sytuacji, gdy już wcześnie miała ona wiedzę o decyzji objętej podaniem o wznowienie w sposób umożliwiający jej sformułowanie żądania wznowienia. W skardze kasacyjnej strona skarżąca podniosła zarzuty i argumentację tożsame z zarzutami zawartymi w skardze do Sądu pierwszej instancji, tj. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy, poprzez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechaniu wyjaśnienia i należytej weryfikacji wszystkich okoliczności wynikających z niniejszej sprawy, a w szczególności kwestii związanych z doręczeniem jej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za pobyt matki skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w Jarogniewicach, wiedzy o konkretnej treści decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek zapłaty za pobyt jej matki w domu opieki społecznej, odpowiedzialności drugiej córki związanej z odpłatnością za pobyt matki w domu pomocy społecznej; 2. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania, gdyż skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu z powodu braku prawidłowego doręczenia jej decyzji organu z dnia [...] listopada 2016 r., co skutkowało tym, że strona nie mogła skutecznie przedstawić swojego stanowiska w sprawie; 3. art. 148 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżąca nie zachowała miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa i całościowa ocena zgromadzonych w sprawie dowodów przeczy takiemu twierdzeniu. W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na drugiej z wymienionych podstaw, tj. naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić więc trzeba, że dla sformułowanego zarzutu konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W zarzucie tym nie chodzi bowiem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. W orzecznictwie zaś nie budzi wątpliwości, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego, w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest bowiem orzeczenie sądu. Analizując zarzuty kasacyjne w świetle przytoczonych poglądów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sposób ich sformułowania uniemożliwia zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie. Skarżąca w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi regulacjami p.p.s.a. Przepisy k.p.a. nie mogą samodzielnie stanowić podstawy prawnego sformułowanego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może odnieść skutku z uwagi na obecny etap postępowania w sprawie wznowienia. Obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest bowiem zbadanie w pierwszej kolejności czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący go podmiot powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 lub 145a i b k.p.a. Pozytywna weryfikacja wniosku pod względem ww. przesłanek powinna skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. a dalej przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Co do zasady, w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej procedury dotyczącej wznowienia postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, i z przyczyn formalnych skutkować musi wydaniem postanowienia o odmowie jego wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem organ, do którego wpłynął wniosek oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., badając spełnienie wymogów formalnych podania poczynił w tym zakresie negatywne ustalenia, co skutkować musiało odmową wznowienia postępowania. W konsekwencji tego, organ nie prowadził postępowania co do przyczyny wznowienia. Weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie oraz rozstrzygnięcie sprawy następuje bowiem dopiero w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i to na tym etapie organ stosować będzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem ewentualnie może także dopuścić się jego naruszenia. Tym samym Kolegium nie mogło naruszyć wskazanego przepisu, jak również naruszenia takiego nie mógł też dopuścić się Sąd pierwszej instancji. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Skarżąca nie zakwestionowała bowiem ustaleń faktycznych sprawy dotyczących przekroczenia przez nią miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Bieg tego terminu organ bowiem wiązał nie z doręczeniem stronie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., lecz z uzyskaniem przez skarżąca informacji o jej wydaniu, co potwierdza pismo skarżącej z dnia [...] maja 2017 r., że decyzja ta nie została jej doręczona. W tym zaś zakresie skarżąca nie podnosi żadnych zarzutów, kwestionując jedynie doręczenie samej decyzji. Kwestia ta zaś nie jest sporna. W konsekwencji przyjąć należało, że strona nie zakwestionowała tych ustaleń organów, zaakceptowanych następnie przez Sąd pierwszej instancji, z których wynika, że najpóźniej w dniu [...] maja 2017 r. wiedziała ona o wydaniu decyzji objętej następnie wnioskiem o wznowienie postępowania, zatem nie sposób skutecznie zarzucić organom naruszenia art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskodawczyni uchybiła terminowi na złożenie podania o wznowienie. Niezależnie od tego, wskazać należy, że skarżąca błędnie wiąże bieg terminu, od którego należało liczyć termin do złożenia wniosku w sprawie wznowienia, z datą doręczenia decyzji organu odwoławczego w dniu [...] czerwca 2017 r. Zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informację pozwalającą zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione, o czym świadczy treść korespondencji strony z organem poprzedzającej wniesienie podania. Zatem wiedzę o decyzji, od której ustawodawca uzależnia rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie skarżąca uzyskała nie w dniu ponownego doręczenia jej rozstrzygnięcia organu odwoławczego, lecz jak prawidłowo przyjął organ i zaakceptował Sąd pierwszej instancji, w dniu [...] maja 2017 r., którą to datę przyjęto w sprawie jako niewątpliwy początek terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Reasumując, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niezasadną i stosując przepis art. 184 p.p.s.a., oraz nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.), orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.