II SAB/Kr 191/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M.S. i M.S. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wniosku o naruszenie stosunków wodnych I. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do wydania aktu lub podjęcia czynności z wniosku skarżących M.S. i M.S. z dnia 22 stycznia 2016 r.; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżących M.S.. i M.S. kwotę 580,00 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M.S. i M.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w sprawie ich wniosku o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego tj. postępowania o przywrócenie stanu wody na gruncie stanowiącym działki nr nr [....] [....] [....] obr. [....] w K. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że podaniem z dnia 22 stycznia 2016 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta K. o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. Zawiadomieniem z dnia 17 marca 2016 r. organ przekazał podanie skarżących według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W ocenie skarżących przekazanie sprawy nastąpiło bezzasadnie, a tym samym Prezydent Miasta K. pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy. M.S. i M.S. złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na bezczynność organu. Postanowieniem z dnia 5 października 2016 r. SKO w K. uznało zażalenie za bezzasadne. W dalszej części skarżący podnieśli, że wprost określili, że wnoszą o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego a organ bezzasadnie uznał, że przedmiotowe podanie stanowi wniosek o skontrolowanie prowadzonych na działkach stanowiących przedmiot podania robót budowlanych. Przyjęcie stanowiska SKO prowadzi do uniemożliwiania wnoszącemu podanie do organu jakiejkolwiek kontroli nad sposobem załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 10 marca 2016 r. przeprowadził wizję terenową podczas której przedstawiciel spółki [....] Sp.z.o.o. Sp. k. z siedzibą w [....] oświadczył do protokołu, że działki nr nr [....] [....] objęte są pozwoleniem na budowę. Na potwierdzenie tej okoliczności uzyskano pozwolenie na budowę z dnia 15 maja 2014 r. nr [....] , we wskazanym dokumencie organ zatwierdził projekt budowlany udzielając [....] Sp.z.o.o. Sp.k. pozwolenia na budowę dla zamierzenia pt. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (...) na działce nr nr [....] [....] oraz zjazd na działce nr [....] obr. [....] i [....] obr. [....] w K. Organ wskazał, że w oparciu o wykładnię art. 29 Prawa wodnego a także biorąc pod uwagę wyrok o sygn. akt II SA/Gl 23/13 z dnia 12 czerwca 2013 r. za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 Prawa wodnego nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych. Tym samym Prezydent Miasta K. właściwie przekazał wniosek skarżących na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. do PINB w K. Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Po przekazaniu wniosku stron w dniu 17 marca 2016 r. ciężar załatwienia sprawy spoczął na PINB w K. , który nie zakwestionował prawidłowości stanowiska Prezydenta Miasta K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być co do zasady poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wymóg poprzedzenia skargi zażaleniem, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a., został dochowany, albowiem skarżący pismem z dnia 5 września 2016 r. złożyli do SKO w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 5 października 2016 r. uznało zażalenie na bezczynność organu I instancji za nieuzasadnione. Wskazać należy, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania nie ma natomiast znaczenia kierunek rozstrzygnięcia zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. i jego trafność, w szczególności zaś to, czy zażalenie zostało uwzględnione. Rozpatrując skargę w zakresie jej przedmiotu czyli bezczynności Prezydenta Miasta K. w zakresie załatwienia wniosku skarżących o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 29 Prawa wodnego dotyczącego przywrócenia stanu wody na gruncie stanowiącym działki nr nr [....] [....] obr. [....] w K. wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. W myśl art. 104 § 1 K.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia w drodze decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). W niniejszej sprawie należy przede wszystkim wyjaśnić jedną kwestię, mianowicie organ twierdzi, że już sam fakt przekazania podania skarżących na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zwalnia Prezydenta Miasta K. z jakiejkolwiek konieczności działania w niniejszej sprawie. Po pierwsze zauważyć należy, że wniosek M.S. i M.S. wpłynął do Prezydenta Miasta K. w dniu 8 lutego 2016. Natomiast organ ten dopiero w dniu 17 marca 2016 r. przekazał podanie według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Zatem pierwsza czynność w sprawie dokonana została dopiero po upływie ponad miesiąca od chwili wpłynięcia wskazanego wniosku, co ze względu na ustawowe terminy załatwienia sprawy stanowi naruszenie art. 65 § 1 K.p.a., wskazującego na konieczność niezwłocznego podjęcia stosownych działań, w przypadku złożenia podania do organu niewłaściwego. Szybkość reakcji na wniesione podanie wiąże się bezpośrednio z koniecznością zapewnienia właściwemu organowi możliwości załatwienia sprawy w prawidłowym terminie, a przez to pozostaje w związku z procesowymi gwarancjami strony. Ocena treści składanego podania winna nastąpić niezwłocznie także na podstawie art. 35 § 1 K.p.a. Ponadto przekazanie przez organ sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. pozostawało w sprzeczności z literalną treścią art. 29 Prawa wodne. Z jego treści wprost bowiem wynika, że brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, że zaistniała sprawa administracyjna nie należała do właściwości Prezydenta Miasta K.. Zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z tego przepisu wyraźnie wynika, ze kwestie uregulowania stosunków wodnych należą w tym konkretnym przypadku do prezydenta miasta. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie powyższej regulacji jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Zatem w przepisie tym nie ma mowy o tym czy owa szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego. Dlatego też argumentacja Prezydenta Miasta K. jakoby fakt, że spółka [....] Sp.z.o.o. Sp.k. działała w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 15 maja 2014 r. miał świadczyć o tym, że niniejsza sprawa należy do kompetencji PINB w K. jest całkowicie bezzasadna. Podkreślić jeszcze raz należy, że skarżący domagali się wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie stanowiącym działki nr nr [....] [....] [....] . Z powyżej przytoczonego przepisu bezsprzecznie wynika, że organem właściwym w sprawie stosunków wodnych jest prezydent miasta. Jednocześnie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane są jedynie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno – budowlanymi co do zagospodarowania działki lub terenu. Natomiast organy nadzoru budowlanego uprawnione są do działania jedynie w zakresie likwidacji stanu samowoli budowlanej, pozwolenia na użytkowanie, stanu technicznego obiektów budowlanych i w tzw. postępowaniu naprawczym. Żaden z przepis prawa budowlanego daje podstaw do uznania, że organy budowlane są uprawnione czy zobowiązane do badania stosunków wodnych na nieruchomości – choćby na nieruchomości tej prowadzone były roboty budowlane. Jedyny przepis w oparciu o który organ ten władny jest kwestię tę badać i to pośrednio, to przepis art. 50 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Oczywiście, jeżeli prace budowlane są prowadzone w taki sposób, że naruszają stosunki wodne w stopniu, o którym mowa w tym przepisie tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, organ nadzoru budowlanego jest władny postanowieniem wstrzymać te prace i zastosować środki o których mowa w art. 51 ust 1 – jednakże jego kompetencje ograniczone są do zaistnienia przesłanek o których mowa wyżej tj. stanu zagrażającego bezpieczeństwu ludzi, mienia bądź zagrożenie środowiska. Do stwierdzenia wystąpienia tych przesłanek nie są natomiast zobligowane organy prowadzące postępowanie o naruszenie stosunków wodnych. W tym przypadku przedmiotem ustaleń organu jest tylko fakt czy do takiego naruszenia (zmiany) stosunków wodnych doszło oraz czy na skutek tego naruszenia występuje szkoda na nieruchomości sąsiedniej. Jak mowa o tym wyżej i co należy jeszcze raz podkreślić - do naruszenia stosunków wodnych może dojść nie tylko na skutek działania nielegalnego (deliktu) ale też działań legalnych – choćby w trakcie realizacji obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę. Stwierdzając wystąpienie takiej sytuacji organ nie może co prawda nakazać przywrócenia stanu poprzedniego ale ma możliwość nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Są to działania niezależne od działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego, którego kompetencje, jak mowa o tym wyżej, nie pokrywają się z kompetencjami wójta, burmistrza lub prezydenta miasta prowadzącego postępowanie w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne. W sytuacji zatem, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. W niniejszej sprawie taka bezczynność występuje. Z akt postępowania bezsprzecznie wynika, że wniosek skarżących o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych wpłynął do Prezydenta Miasta K. dnia 8 lutego 2016 r. i od tej daty należy liczyć termin załatwienia sprawy. Wskazać również należy, że Prawo wodne regulując kwestie związane z zakłóceniem stosunków wodnych, nie zawiera przepisu ograniczającego możliwość wszczynania postępowania w tych sprawach na wniosek stron. Skarżący jako właściciele nieruchomości, która jak twierdzą ponosi szkodę spowodowaną zmianą stanu wody na gruncie, mają niewątpliwie interes prawny w załatwieniu sprawy. Zatem nie ulga wątpliwości, że ich wniosek z dnia 22 stycznia 2016 r. wszczął przed Prezydentem Miasta K. postępowanie administracyjne w trybie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, które powinno być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Wskazać też należy, iż z uwagi na fakt, że postanowienie o przekazaniu sprawy innemu organowi jest niezaskarżalne, jedyny środkiem prawnym zwalczania tego stanu (o ile przekazanie to było bezzasadne) jest skarga na bezczynność organu – analogicznie jak w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania. (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r. I OPS 2/13). W przypadku stwierdzenia istnienia stanu bezczynności organu, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Stąd dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu niezbędne jest istnienie tego stanu zarówno w momencie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez sąd. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności powoduje, że Sąd ma również obowiązek dokonania oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, bezczynność Prezydenta Miasta K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ pozostawał bowiem w błędnym przeświadczeniu, że nie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy. Przekazując wniosek skarżących organ podjął więc pewnego rodzaju działania w celu jego rozpoznania, jednak były one wadliwe. Nie świadczy to jednak o rażącym naruszeniu prawa przez organ. W związku z powyższym na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – orzeczono jak w pkt II wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. – jak w pkt IV wyroku. W pozostałym zakresie – przyznania sumy pieniężnej od Prezydenta Miasta K. sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.