I SA/Wa 61/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. U. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku P. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z [...] września 2017 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r., znak: [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyczny [...] w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Z., stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, objęte księgą wieczystą nr [...], wraz z nabyciem prawa własności znajdujących się na ww. gruncie obiektów, w części dotyczącej działki nr [...], do czasu: a) ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego stwierdzającego czy działka nr [...] podpadała pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz b) prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po A. U. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyła P. U., reprezentowana przez adwokata. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] lipca 1997 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Zakład Energetyczny [...] w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego we wsi Z., stanowiącego działki nr [...] pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, objęte księgą wieczystą nr [...] wraz z nabyciem prawa własności znajdujących się na ww. gruncie obiektów. Pismem z [...] stycznia 2017 r. P. U. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Postanowieniem [...] września 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku P. U. o stwierdzenie nieważności Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r., znak: [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyczny [...] w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Z., stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, objęte księgą wieczystą nr [...], wraz z nabyciem prawa własności znajdujących się na ww. gruncie obiektów, w części dotyczącej działki nr [...], do czasu: a) ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego stwierdzającego czy działka nr [...] podpadała pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz b) prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po A. U. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z [...] września 2017 r. złożyła P. U. wskazując na brak przesłanek z art. 97 § 1 kpa. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 97 § 1 kpa i wskazał, że warunkiem zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie decyzji we właściwej sprawie. Zatem, między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek, do którego ustalenia jest zobowiązany organ administracji. Organ podniósł, iż zagadnieniem wstępnym w rozpoznawanej sprawie jest to czy działka nr [...] podpadała pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z akt sprawy wynika, że aktualnie postępowanie w tym przedmiocie jest prowadzone przez Wojewodą [...] pod sygnaturą [...]. W ocenie organu, zakończenie tego postępowania pozwoli na ocenę czy powyższa działka objęta decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r. stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa. W kwestii konieczności ustalenia spadkobierców zmarłej A. U. organ odwoławczy wskazał, że właścicielem przedmiotowego gruntu był J. U. Spadek po nim, na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego Wydziału Zamiejscowego w Z. z [...] czerwca 1956 r., sygn. akt [...], nabyli S. U., H. U. i A. U. Spadek po S. U. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. Wydział [...] Cywilny z [...] września 2001 r., sygn. akt [...], nabyli na podstawie ustawy A. U. i E. L. Na podstawie umowy sprzedaży udziału w spadku z [...] maja 2014 r., Rep. A nr [...], B. P. nabyła przysługujący E. L. udział w spadku po S. U. Spadek po H. U., na podstawie orzeczenia Sądu Okręgowego [...],[...] [...] z [...] marca 2015 r., uznanego postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...], nabyli P. U. oraz D. U. Minister podniósł, iż z treści postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lipca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 47/16, o zawieszeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi A. U. i P. U. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2002 r., znak: [...], wynika, że A. U. zmarła w dniu [...] kwietnia 2016 r., a na wykonawcę testamentu został powołany L. Z. Zgodnie z art. 30 § 4 kpa, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu odwoławczego, konieczne jest zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej A. U., którym będzie przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wykonawca testamentu nie może być uznany za stronę postępowania, gdyż nie jest następcą prawnym osoby zmarłej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyła P. U., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące, mające istotny wpływ na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia, naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w następstwie uznania przez organ, że rozstrzygnięcie sprawy z wniosku z [...] stycznia 2017 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] zależy od treści rozstrzygnięć jakie zostaną wydane: (i) w sprawie o stwierdzenie niepodlegania nieruchomości, będącej przedmiotem ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r. o przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. c) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz (ii) w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku po A. U., podczas gdy treść żadnego z rozstrzygnięć jakie zostaną wydane w ww. sprawach nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, które ma zostać wydane w postępowaniu wszczętym ww. wnioskiem skarżącej z [...] stycznia 2017 r., a tym samym w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa (lub na innej podstawie). Wobec powyższego, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] września 2017 r., a ewentualnie, w razie uznania przez sąd, że naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie miało charakteru rażącego, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi P. U. podniosła, iż nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie okoliczność niepodlegania nieruchomości J. U. przejęciu przez Skarb Państwa. W ocenie skarżącej, okoliczność ta stanowiła zagadnienie prejudycjalne względem postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r., a nie względem przedmiotowego postępowania nadzorczego, co potwierdza uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 1999 r., OPS 15/98. Skarżąca wskazała, iż zarówno w toku postępowania uwłaszczeniowego, jak również w dniu wydania decyzji uwlaszczeniowej ww. zagadnienie prejudycjalne nie zostało rozstrzygnięte, co z kolei oznacza, że brak było podstaw do wydania tej decyzji. Skarżąca podkreśliła również, iż naruszenie przepisów postępowania, polegające na pozbawieniu spadkobierców wywłaszczonego prawa do uczestnictwa w charakterze stron w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 1997 r. nie może zostać obecnie w żaden sposób następczo konwalidowane i to niezależnie od treści przyszłego rozstrzygnięcia, jakie ma zapaść w sprawie z wniosku H. U. prowadzonej przez Wojewodę [...]. Powyższe okoliczności wskazują, w ocenie skarżącej, iż bezzasadne zawieszenie przedmiotowego postępowania ma rażący charakter, a w konsekwencji na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień o zawieszeniu. Zdaniem skarżącej, nie stanowi również zagadnienia wstępnego okoliczność zawisłości postępowania spadkowego po A. U. Potrzeba ustalenia spadkobierców zmarłej strony w sprawie o stwierdzenie nieważności tzw. decyzji uwłaszczeniowej może stanowić przyczynę zawieszenia postępowania, ale co najwyżej jedynie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Jednakże, również ta podstawa zawieszenia nie znajdzie w sprawie zastosowania z uwagi na powołanie przez A. U. wykonawcy testamentu. Rozważając zakres uprawnień wykonawcy testamentu w postępowaniu administracyjnym (i sądowo-administracyjnym) skarżąca przywołała treść art. 665 kodeksu postępowania cywilnego. Podniosła, iż wykonawca testamentu, któremu wydane zostało stosowne zaświadczenie posiada legitymację do występowania przed wszystkimi organami administracji publicznej i sądami (nie tylko powszechnymi) w sprawach, które dotyczą majątku spadkowego a nie jedynie w charakterze strony (uczestnika) przed sądami cywilnymi. Wskazała również, że skoro zgodnie z przepisami prawa cywilnego wykonawca testamentu wyposażony został w przymiot zdolności procesowej, to przyjąć należy, że odpowiednio - tj. na gruncie postępowania administracyjnego - posiada on zdolność do podejmowania czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie Sąd kontrolował postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie tego samego organu z [...] września 2017 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r., znak: [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakład Energetyczny [...] w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Z. , stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, objęte księgą wieczystą nr [...], wraz z nabyciem prawa własności znajdujących się na ww. gruncie obiektów, w części dotyczącej działki nr [...], do czasu: a) ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego stwierdzającego czy działka nr [...] podpadała pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz b) prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po A. U. Na wstępie podnieść trzeba, iż zaskarżone postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie odnosi się do kwestii przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciu procesowym organ nadzoru uznał, iż wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r. zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ kwestii podpadania bądź niepodpadania nieruchomości objętej ww. decyzją uwłaszczeniową pod przepisy dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd kwestii następstwa prawnego po zmarłej A. U. Stanowisko organu zakwestionowała skarżąca podnosząc, iż powyższe kwestie nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisów kpa. Zauważyć trzeba, iż kpa nie definiuje wprawdzie pojęcia zagadnienia wstępnego, ale – w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych - zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Oznacza to sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Przyjmuje się przy tym, iż pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 49/08, LEX nr 499886). Analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organów, iż obie wskazane w zaskarżonym postanowieniu kwestie stanowią zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W pierwszej kolejności podzielić trzeba stanowisko organów, iż rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zależy od prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po zmarłej stronie przedmiotowego postępowania, A. U. Wobec śmierci strony, konieczne stało się bowiem ustalenie przez organ kręgu jej następców prawnych. Obowiązek ten wynika z art. 30 § 4 kpa, który stanowi, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują następcy prawni. Zatem, tylko następcy prawni zmarłej strony mają legitymację do wstąpienia w jej miejsce w postępowaniu administracyjnym. Dowodem istnienia następstwa prawnego po osobie zmarłej jest zaś postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Takich dokumentów dotyczących dziedziczenia po A. U. w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym nie przedstawiono. Legitymacji do wstąpienia w miejsce zmarłej strony w postępowaniu administracyjnym nie ma natomiast, co prawidłowo wskazał organ nadzoru, wykonawca testamentu A. U. Wykonawca testamentu nie jest bowiem następcą prawnym osoby zmarłej w rozumieniu administracyjnych przepisów procesowych. Źródła jego legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego nie można natomiast wywodzić, jak czyni to skarżąca, z powołanych w skardze materialnych i procesowych przepisów prawa cywilnego. Zatem, niemożność bezspornego ustalenia kręgu osób mających prawo uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu w charakterze stron obligowała organ nadzoru do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Prawidłowo również uznał organ, iż wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie zależy, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, od ostatecznego wyjaśnienia czy nieruchomość objęta decyzją uwłaszczeniową podlegała czy też nie podlegała pod przepisy dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Poza sporem pozostaje, iż przed innym organem toczy się obecnie postępowanie o wydanie, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), decyzji stwierdzającej, że grunty majątku "[...]", objęte między innymi lwh [...] gm. kat. Z. oraz lwh [...] gm. akt. Z., nie podpadały pod działanie art. 2 ust 1 lit. e) ww. dekretu. Aktualnie toczy się zatem postępowanie administracyjnie mające na celu ocenę tego czy sporna nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu. Ostateczne wyjaśnienie tej kwestii będzie miało, w ocenie Sądu, bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie przez organ kwestii kluczowej dla postępowania nadzorczego, tj. przysługiwania Skarbowi Państwa własności nieruchomości w dacie uwłaszczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji.