VII SA/Wa 1340/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2018r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę K. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]), którym organ utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] marca 2017 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał K. R. rozbiórkę obiektu budowalnego - urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, znajdującego się na nieruchomości przy ul. B. [...] w C. (dz. ew. nr [...] obr. C. [...]). Z uwagi na to, że skarżący nie wykonał rozbiórki tego obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), skierował do niej upomnienie z [...] lipca 2015 r. (nr [...]) i wezwał do wykonania w terminie 7 dni obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z [...] kwietnia 2015 r. W dniu [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji na podstawie art. 26 u.p.e.a. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z [...] marca 2017 r., na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a., nałożył na skarżącego grzywę w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz wezwał do wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym nr [...] , w terminie 7 dni, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 u.p.e.a. a w konsekwencji naruszenie art. 119 § 2 u.p.e.a. Zdaniem strony, organ nie ustalił dostatecznie okoliczności istotnych w tej sprawie, nie uzasadnił wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny powinien zastosować najmniej dolegliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny. Zdaniem strony skarżącej, organ nie rozważył, czy wykonanie zastępcze nie jest dla niego mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawiera elementy o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., zaś organ I instancji miał dostateczne podstawy do nałożenia grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości (art. 125 § 2 i § 4 u.p.e.a.) Organ podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia, aby odniosła skutek ("zmobilizowała" stronę do wykonania decyzji rozbiórkowej) musi stanowić dla zobowiązanego dolegliwość finansową. Organ egzekucyjny stwierdził, że zastosował najmniej uciążliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny (art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a.) i wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Zgodnie z art. 125 § 1 tej ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto stosownie do art. 126 ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Wykonanie zastępcze jest bardziej uciążliwe, zgodnie bowiem z art. 127 u.p.e.a. polega na zleceniu innej osobie wykonania czynności, do której był obowiązany, na koszt i ryzyko zobowiązanego. K.R. w skardze na to postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniósł, że "zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, dlatego należy je uchylić". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, co oznacza, że skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku i jako dolegliwość natury finansowej ma "zmobilizować" zobowiązanego do jego niezwłocznego wykonania. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca, że nie było podstaw do nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł, a ponadto, że organ nie rozważył, czy ten środek jest dla niego najmniej dolegliwy. Należy przypomnieć, że organ egzekucyjny nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. (obowiązek rozbiórki dotyczy budowli). Sąd nie widzi podstaw do przyjęcia, aby to rozstrzygniecie nie mieściło się w granicach uznania administracyjnego. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów p.b., grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Sąd nie uznaje za uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 7 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (zasada racjonalnego działania). Grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze, którego koszty, jak wskazuje doświadczenie, mogą być znacznie wyższe niż wykonanie rozbiórki przez osobę zobowiązaną lub zatrudnionego przez nią wykonawcę. Ponadto, w świetle art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a., to od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że jeżeli zobowiązany dobrowolnie wykona obowiązek określony w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a grzywny ściągnięte - zwrotowi w części lub w całości. Taka sytuacja, zwolnienia ze zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w przypadku zarządzenia wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1029/15, lex nr 2249354). Zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 122 § 2 u.p.e.a. : wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (pkt 1), wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanego. Z przedstawionych powodów Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).