III SA/Kr 1519/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Maria Zawadzka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z 7 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z [...] 2017 r. o odmowie przyznania skarżącej S. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja wydana w I instancji była prawidłowa w zakresie rozstrzygnięcia, natomiast zarzuty odwołania były zasadne odnośnie braku wystarczającego uzasadnienia. Organ I instancji skupił się bowiem wyłącznie na zacytowaniu przepisów będących podstawą podejmowanej decyzji bez odniesienia ich do sytuacji faktycznej w sprawie. Tym samym konieczne stało się "konwalidowanie" ww. braku przez wyjaśnienie skarżącej podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do treści art. 17 ust. 1 i ust.1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.). Kolegium zaznaczyło, że z uwagi na brzmienie ww. przepisów kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie miała data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, tj. męża skarżącej. Tymczasem z dołączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności z 6 października 2009 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynikało, że nie dało się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność męża skarżącej, natomiast ustalony znaczny stopień jego niepełnosprawności datował się od 19 lipca 2004 r. czyli od 22 roku życia. Skoro zatem niepełnosprawność skarżącego powstała po ukończeniu 18 roku życia to tym samym w sprawie nie została spełniona przesłanka ustawowa określona w art. 17 ust. 1b pkt 1 ww. ustawy, warunkująca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium znaczyło nadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, rozpoznając sprawę w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje. Z końcowej części art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynikało natomiast, że stwierdzenie niepełnosprawności (w tym również jej daty) powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium jednocześnie zaznaczyło, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie był fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby ubiegającej się o świadczenie z osobą niepełnosprawną lecz data powstania niepełnosprawności męża skarżącej. Zdaniem Kolegium, gdyby przyjąć interpretację skarżącej, to z kolei art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidujący możliwość otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego przez opiekunów osób niepełnosprawnych (niezależnie od daty powstania niepełnosprawności) utraciłby znaczenie normatywne. W skardze na decyzję Kolegium skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do stwierdzenia niekonstytucyjności części ww. normy prawnej – w zakresie zróżnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; - brak zastosowania art. 6, art. 8, art. 9 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.); - art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację i podkreślając, że organ administracyjny nie posiada uprawnień sądu admin9istracyjnego w zakresie oceny obowiązujących przepisów z Konstytucją. Kolegium wskazało również, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczyło opiekunów dzieci, a nie osób dorosłych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu był sposób uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Zdaniem skarżącej stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji miało ten skutek, że nie miało znaczenia kiedy powstała niepełnosprawność jej męża. W ocenie Sądu niezmienienie przez ustawodawcę treści art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego tj. poprzez przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad dzieckiem, czy nad małżonkiem (a wiec osoba dorosłą) – ustawodawca nie podjął bowiem i w tym zakresie żadnych działań. Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w sposób wyraźny w sentencji wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13 wskazał, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W orzecznictwie zauważa się, że jest to tzw. wyrok aplikacyjny tzn. wyrok, w którym Trybunał udziela wskazówek co do jego wykonywania. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał bowiem, że: "Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Skoro jednak zalecenia Trybunału nie zostały wykonane to w konsekwencji w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że nie ma znaczenia, kiedy powstała niepełnosprawność podopiecznego. W orzecznictwie podkreśla się również, że mimo nieuchylenia ww. art. 17 ust.1b i mimo skierowania wyroku zasadniczo do ustawodawcy, sentencja stwierdza jego zakresową niekonstytucyjność, co oznacza konieczność dokonania takiej jego wykładni, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału (wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Należałoby więc powtórzyć za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 października 2017 r., III SA/Kr 812/17 , że: "(...) przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jaki i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)". W związku z powyższym Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje, z pominięciem wpływu wyroku Trybunału na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszyły powołany przepis, co doprowadziło do jego błędnego zastosowania W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc jednakże do arbitralnego, a więc niekonstytucyjnego, zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych. Odnosząc się natomiast do argumentów Kolegium podkreślających, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył opiekunów dzieci, a nie osób dorosłych – Sąd zauważa, że zaprezentowana w niniejszym wyroku interpretacja art. 17 ust.1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest skutkiem związania sądów wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a nie treścią uzasadnienia takiego orzeczenia. W konsekwencji należałoby przyjąć, że to wyłącznie wskutek bierności ustawodawcy wobec spełnienia zaleceń Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła "utrata znaczenia normatywnego" art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność ta nie może być jednak interpretowana jako argument do stosowania w dalszym ciągu sprzecznej z zasadami konstytucyjnymi części ww. art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Akcentowanie dodatkowo przez Kolegium, że powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył dzieci, a nie osób dorosłych – nie ma również znaczenia dla prawidłowej wykładni. Jak już bowiem Sąd zaznaczał, Trybunał w wydanym wyroku nie zawęził swojego orzeczenia wyłącznie do niepełnosprawnych dzieci. Zdaniem Sąd orzekającego w niniejszej sprawie, przyjęcie poglądu, że należałoby ograniczyć stosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17). Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, czego dotychczas nie wykonał, biorąc pod uwagę powyżej przedstawione stanowisko Sądu. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).