II SA/Łd 168/18

Dnia 3 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 roku sprawy ze skargi P. G. na decyzję A Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. Oddział Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję A Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. Oddział Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. Oddział Ł. na rzecz skarżącego P. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS A Dystrybucja S.A. Odział Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] w związku z wnioskiem A. o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie udostępnienia kserokopii wszelkich posiadanych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji, posadowienia, budowy, przebudowy wykonywanych i planowanych remontów, stanu technicznego oraz planów z mapami, jak również dokumentów stanowiących podstawę prawną lokalizacji infrastruktury energetycznej usytuowanej na działkach nr 231, 249/9, 249/7, 261, 259, 262, 267, 263, 368, 369, 1, 226/4, 227, 228, 229, 230, 253, 254, 251, 246, 244, 241, 239, 236, 491 położonych w miejscowości K., A Dystrybucja S.A. Oddział Ł., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...], nr [...] odmawiającą udostępnienia wnioskowanych informacji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] do A Dystrybucja S. A. Oddział Ł. wpłynął wniosek P. G. w zakresie udostępnienia kserokopii wszelkich posiadanych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji, posadowienia, budowy, przebudowy wykonywanych i planowanych remontów, stanu technicznego oraz planów z mapami, jak również dokumentów stanowiących podstawę prawną lokalizacji infrastruktury energetycznej usytuowanej na działkach nr 231, 249/9, 249/7, 261, 259, 262, 267, 263, 368, 369, 1, 226/4, 227, 228, 229, 230, 253, 254, 251, 246, 244, 241, 239, 236, 491 położonych w miejscowości K. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie A Dystrybucja S.A. Oddział Ł. dnia [...] udzieliła informacji poprzez przesłanie kopii decyzji z dnia [...] Nr [...] wydanej przez Starostę [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji transformatorowej 40215 i linii kablowej 15 kV bez załączników. Poinformowano również, że Spółka nie posiada informacji co do stacji transformatorowej 15 kV nr 40143 a także, że linia kablowa 0,4 kV usytuowana na działkach nr 231 i 491 nie znajduje się w majątku Spółki. W pozostałym zakresie, decyzją z dnia [...] A Dystrybucja S.A. odmówiła udostępnienia żądanych informacji publicznych ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł P. G. A Dystrybucja S.A. Oddział Ł., przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. z uwagi na to, że informacje w tym przedmiocie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, która jest z mocy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.) wyłączona od obowiązku udostępnienia. Przytaczając treść art. 5 ust 2, art. 2 ust 1, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust 1 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503, dalej u.z.n.k.) organ wskazał, iż przez tajemnicę przedsiębiorcy rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorcy lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności, co dotyczy żądanych informacji w sprawie w zakresie innym niż decyzje administracyjne. Informację, których żądał P. G., w ocenie organu, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy energetycznego. Zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Prezesa Zarządu A Dystrybucja S.A. z dnia [...] w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy A Dystrybucja w stosunku do żądanych dokumentów i informacji Spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorcy i podejmuje określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim. Stąd organ uznał, iż została zamanifestowana wola przedsiębiorcy A Dystrybucja S.A. do utajnienia danych informacji. Ponadto organ wskazał, iż żądane dokumenty, są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż żądane informacje mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., która w doktrynie utożsamiana jest nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę. Nadto organ wskazał, iż tajemnica wynika z faktu, że materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorcy w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica również wynika z uwagi na fakt znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że A Dystrybucja S.A. objęta jest (cz. II Załącznika, pod poz. 1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz.U. Nr 198, poz. 1314 ze. zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. G.i zaskarżył decyzję wydaną przez A Dystrybucja Oddział Ł. w dniu [...] (nr [...]) oraz decyzję organu pierwszej instancji tj. decyzję z dnia [...] (nr [...]) w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej w wyniku błędnego przyjęcia, iż wnioskowane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, co stanowi naruszenie: a) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, b) art. 2 ust. 1, art. 4 ust 1 pkt. 5 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] zarzucił naruszenie art. 107 § 1 pkt. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1257, dalej k.p.a.) poprzez niewłaściwe i niepełne poinformowanie strony o przysługujących jej prawach i obowiązkach. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, nakazanie udzielenia wnioskowanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę A Dystrybucja S.A. Odział Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Tytułem wstępu należy wskazać, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto - co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować - informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze NSA, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Stosownie do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W związku z tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera własnej definicji legalnej pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, należało stosownie do utrwalonego w tej mierze orzecznictwa odwołać się do tejże, zawartej w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. I tak, dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki - 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. F., Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. [...].) Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Tym samym wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie jest natomiast wystarczające ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Jak wyżej to już zaakcentowano tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 511/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Informacja publiczna odnosząca się do danych będących w posiadaniu przedsiębiorcy podlega zatem udostępnieniu gdy nie jest objęta ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zatem każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być – przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. – indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także i to, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach Przedsiębiorca musi szczegółowo określić z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1993/16, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1939/15, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). M. J. w opracowaniu - Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. B Spółka z o.o. Wrocław 2013, str. 131 wskazał, iż: "możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji". Nie jest zatem możliwe do przyjęcia zapatrywanie Spółki, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłoby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę. Niebezpieczeństwo takiej interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest szczególnie wyraźnie w realiach niniejszej sprawy, kiedy doszło do szerokiego zakreślenia przez Spółkę tego co stanowi tajemnicę jej przedsiębiorstwa. Poprzestanie na takim rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., które zostało zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wymyka się kontroli sądowej i tym samym czyniłoby iluzoryczną kontrolę decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. M.K.