II SA/Kr 97/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "K." Sp. z o.o. w K. na uchwałę Nr LXI/1324/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Marii Dąbrowskiej- Bieńczycka". skargę oddala. Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie Przedsiębiorstwo Usług Hotelarskich i Turystycznych "K." w K. spółka z o. o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. D. - B." w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim ustala przeznaczenie działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna: [...] numer księgi wieczystej [...] przy ul. [...] pod tereny oznaczone symbolem US.1 tj. tereny usług sportu i rekreacji o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację obiektów usług sportu i rekreacji, zarzucając naruszenie: - art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073, dalej u.p.z.p.) poprzez uchwalenie planu niezgodnie z ustaleniami Studium rozwoju i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - dokument ujednolicony (Uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia 3 marca 2010 r. zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia 9 lipca 2014 r.), co stanowi istotne naruszenie zasad uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie: zmiany przeznaczenia w/w działki nr [...], w sytuacji, gdy w studium rozwoju i kierunków zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oznaczoną symbolem studium MW, - art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania a w konsekwencji naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego gminy; - art 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. polegające na istotnym naruszeniu procedury planistycznej w wyniku: braku merytorycznego rozpoznania uwag zgłoszonych przez spółkę dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w/w obszaru na co wskazuje treść uzasadnienia odmowy uwzględnienia w/w uwag i zaniechanie zmian projektu planu w odpowiednim zakresie, a także sposobu uzasadnienia odmowy uwzględnienia uwagi skarżącej nr [...], który pomija całkowicie sposób zagospodarowania działek sąsiednich oraz fakt planowania rozpoczęcia na działce nr [...], inwestycji obejmującej budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami na parterze wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (w tym budowa zjazdu), garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz zagospodarowaniem terenu (zgodnie z wydaną dla nieruchomości decyzją ustalającą warunki zabudowy). W uzasadnieniu zarzutów wskazano, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji. Nieruchomość skarżącej w Studium znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem MW, tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w studium tereny oznaczone MW to przede wszystkim tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej Funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in., garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. W formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Nadto w związku z wydaniem względem działki nr działki nr [...] dwóch decyzji o warunkach zabudowy tj. z dnia 4.11.2013 r. (budynek mieszkalny wielorodzinny) i z dnia 21.01.2014 r. (budynek usługowo-handlowy), podkreślono nadmierną ingerencję w prawo własności strony skarżącej, która musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Wskazano także na okoliczność odmowy uwzględnienia uwagi Spółki nr 1.11 organ planistyczny pominął, iż działka nr [...] winna tak jak działki sąsiadujące spełniać funkcje podobne a nie tylko funkcje terenu sportu i rekreacji. Odmowa uwzględnienia zaś uwagi Spółki nr 1.22 była bezpodstawna gdyż nie wzięto pod uwagę wyżej opisanej kwestii planowania rozpoczęcia na obszarze działki inwestycji budynku wielorodzinnego zgodnego ze stadium. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż funkcja dopuszczalna w studium obejmuje usługi sportu i rekreacji, co oznacza zgodność planu z studium. Jedynie z uwagi na skalę rysunku (1 : 25 000), nie było możliwym na planszy K1 Studium nałożenie siatki działek ewidencyjnych oraz zaznaczenie innej niż główna (MW) funkcji terenów. Teren spornej działki jest obecnie zagospodarowany pod boisko sportowe, a w zapisach dla jednostki urbanistycznej przewidziano utrzymanie istniejących obiektów sportowych i urządzeń komponowanych z zielenią urządzoną. W związku z tym ingerencja w prawa strony skarżącej mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Wskazano na okoliczność, iż wskazane w skardze decyzje o warunkach zabudowy nie badały zgodności ze studium, gdyż nie ma takiego obowiązku. Po wejściu w życie planu miejscowego decyzje o warunkach zabudowy niezgodne z planem miejscowym nie mogą być zrealizowane. Podkreślono również rozpatrzenie uwag strony skarżącej stosownymi zarządzeniami Prezydenta Miasta K., które miało merytoryczny charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. W zakresie zbadanie legitymacji Przedsiębiorstwa Usług Hotelarskich i Turystycznych "K." w K. sp. z o. o. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. zasadnie skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Nie ulega także wątpliwości, że interes ten został naruszony, wobec faktu przeznaczenia nieruchomości pod tereny oznaczone symbolem US.1 tj. tereny usług sportu i rekreacji. Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej należało przystąpić do badania zarzutów skargi. Co do kwestii zgodności zmiany planu miejscowego ze Studium, zasadnie i prawidłowo i szczegółowo wskazała Gmina, iż wymóg zgodności pomiędzy tymi aktami został zachowany. Przede wszystkim przedmiotowy teren (w tym działka w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej), według dokumentu Studium znajduje się w obszarze MW - Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w strukturalnej jednostce urbanistycznej pod nazwą [...]. W zapisach dla tej jednostki urbanistycznej jako jeden z kierunków zmian w strukturze przestrzennej przewidziano, że "istniejące obiekty i urządzenia sportowe m. in. Klubu [...] do utrzymania i rozwoju jako obiekty usług sportu i rekreacji komponowanych z zielenią urządzoną". Ponadto dla obszarów MW - Terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dokument Studium ustala następujące wytyczne: "Funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej". Dodatkowo wskazać należy na sygnalizowaną potrzebę korekty granic opracowania planistycznego poprzez poszerzenie o tereny ograniczone od północy: Aleją [...] ulicą [...], od południa: ulicą [...] od wschodu: ulicą [...] w związku z koniecznością ukształtowania właściwej struktury przestrzennej tych terenów w relacji z otoczeniem, co skutkowało analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego obejmującą ww. obszar. Wyniki potwierdziły celowość przystąpienia do objęcia tego terenu działaniami planistycznymi. Powyższe zapisy studium, jak i analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu wskazują zatem, iż ustalenie w kwestionowanym planie miejscowym dla działki nr [...], przeznaczenia pod tereny usług sportu i rekreacji (US.1) , o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację obiektów wpisuje się w politykę przestrzenną Miasta określoną w dokumencie Studium, skoro również aktualnie ten teren zagospodarowany pod boisko sportowe o utwardzonej nawierzchni. Przeznaczenie w planie nawiązuje zatem do aktualnego zagospodarowania działki. Podkreślić też należy, że analogiczna sytuacja jak w przedmiotowej sprawie, co do przeznaczenia terenu w planie miejscowym w stosunku do przeznaczenia w Studium, była przedmiotem sprawy o sygnaturze II SA/Kr 882/16. W sprawie tej skarga została oddalona, a poglądy WSA zostały zaaprobowane przez NSA, który wyrokiem wydanym do sygnatury II OSK 705/17 oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na to brak jest uzasadnionych podstaw do uznania niezgodności zmiany planu z dokumentem Studium rozwoju i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., i tym samym co do naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Poprzez powyższą zmianę nie doszło też do naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w postaci podnoszonego przez stronę skarżącą ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania czy nadużycie władztwa planistycznego gminy. Ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 ), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 40 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). O ile w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić – miedzy innymi – nie tylko potrzeby interesu publicznego, ale i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i u.p.z.p.), gdyż z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. Jednak w procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, co oznacza, iż uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania nie można było znaleźć (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r. IV SA/Wa [...], LEX nr 553479, czy wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2011 r. II SA/Gd [...] LEX nr 1125244). Konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. W kontrolowanej sprawie wymogów tych nie naruszono, gdyż istotne było wskazywane przez Gminę ukształtowanie właściwej struktury przestrzennej tych terenów w relacji z otoczeniem i opisana wyżej potrzeba korekty granic opracowania planistycznego. Natomiast w zakresie wydanych decyzji o warunkach zabudowy z art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika, iż ustawodawca przesądził o tym, stanowiąc, że stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stan taki wynika z dualistycznie ukształtowanego systemu określania zasad zagospodarowania terenu. Ten dualizm przejawia się w tym, że określenie wspomnianych zasad może nastąpić albo w planie miejscowym albo w drodze decyzji administracyjnej, przy czym przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy są inne od wymogów, które winien spełniać plan miejscowy. Główna różnica polega na konieczności zapewnienia zgodności planu ze studium, podczas, gdy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy brak jest takiego obwarowania. Dlatego też w praktyce, często występują przypadki tego typu, że zamierzenie inwestycyjne, którego realizacja była możliwa na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nie może zostać zrealizowana po wejściu w życie ustaleń planu miejscowego. Plan zagospodarowania przestrzennego nie musi regulować kwestii bytu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy, wydanych przed wejściem tego planu w życie, przesądzając wygaśnięcie (wymagające przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego) tych decyzji, które pozostają w sprzeczności z postanowieniami planu, chyba, że na podstawie tych decyzji wydano już pozwolenia na budowę. Tego rodzaju rozwiązanie ustawowe zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczania do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych wyżej względów uzyska pierwszeństwo, jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji (uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowouchwalonym planem). Brak jest również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia naruszenia art 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p.. Zgodnie z tymi przepisami Prezydent Miasta rozpatruje uwagi złożone do projektu i ewentualnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. W kontrolowanej sprawie wszystkie uwagi dotyczące projektu planu, w tym uwagi dotyczące nieruchomości strony skarżącej, zostały merytorycznie rozpatrzone przez Prezydenta Miasta K. w formie stosownych zarządzeń. Istotą tych uwag była wyżej już opisana kwestia przeznaczenia spornej działki pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, stąd też sposób ich rozpatrzenia był identyczny jak rozstrzygnięcie w zakresie zmiany planu miejscowego. Wbrew zatem zarzutom strony skarżącej, sposób rozpatrzenia był prawidłowy i wyczerpujący. W uzasadnieniu sposobu rozpatrzenia wskazano wyraźnie, że zostają one nieuwzględnione ze względu na zachowanie obecnej funkcji dla wskazanego terenu, tj. usług sportu i rekreacji (US.1), co jest uzasadnione zarówno z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, jak i interesu lokalnych społeczności, czy wytycznymi zawartymi w Studium. Odmienna ocena planistyczna strony skarżącej nie może oznaczać zatem naruszenia wskazanych przepisów. W zakresie rozpatrzenia uwag Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2017, sygn.. II SA/Kr 269/17, co do powyższej kwestii, iż organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.