VIII SA/Wa 960/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 15 lutego 2006 r. nr XLIX/314/06 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Tarczynie (dalej jako "Rada" lub "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g."), art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.; dalej: "u.z.w.ś.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.) podjęła uchwałę nr XLIX/314/06 z 15 lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie i mieście Tarczyn. Pismem z 6 listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy w Grójcu (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1) art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., poprzez zbędne powołanie tego przepisu w podstawie prawnej uchwały podczas, gdy z przepisu art. 19 ust. 1 ustawy wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków; 2) art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś., poprzez nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków polegające na odesłanie przez § 4 regulaminu do ustaleń umownych; 3) art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś., poprzez określenie w § 10, § 14, § 15, § 17 zagadnień, które zgodnie z przepisem art. 6 ust. 3 ustawy, winny być określone w umowie, a zatem z przekroczeniem przez Radę przyznanej jej ustawą kompetencji; 4) art. 19 ust. 2 pkt 1 oraz art. 27 ust. 6 u.z.w.ś., poprzez nałożenie w akcie podstawowym, tj. w § 24 obowiązku zainstalowania na własny koszt wodomierza w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 ustawy, przy braku wyraźnego w tej mierze upoważnienia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej § zaskarżonej uchwały Rady jako naruszających prawo w sposób istotny. W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, że do uchwalenia powyższego regulaminu Rada została upoważniona w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.w.ś. podnosząc, iż Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Prokurator wskazał, że przedstawione wyliczenie ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle. Z treści art. 94 w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika bowiem, że akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane i nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że przy ustalaniu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie rada gminy powinna wziąć pod uwagę wyłącznie te elementy, które są wskazane w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. Prokurator uznał zatem, że w podstawie prawnej uchwały zbędnie powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., gdyż już z przepisu art. 19 ust. 1 u.z.w.ś. wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów, skarżący wskazał na treść wyroku WSA z Opola z dnia 19 grudnia 2006 r. (II SA/Op 605/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgadzając się z zawartym w nim stanowiskiem Sądu, który stwierdził, że zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy jest określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a to: "ciśnienia wody, jakości i ilości dostarczanej wody, odprowadzania ścieków, usuwania awarii oraz zapewnienia dostaw wody w czasie awarii, sposobu odbioru ścieków". Zdaniem Prokuratora wymogom tym nie czyni zadość odesłanie przez regulamin do przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi lub do postanowień umownych. Następnie Prokurator zauważył, że z przepisu art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez Radę stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Zdaniem Prokuratora niektóre postanowienia skarżonego regulaminu wykraczają poza upoważnienie dane gminnemu prawodawcy. Dotyczy to przepisów § 10 i § 15 (określa terminy, na jakie zawierana może być umowa o przyłączeniu do sieci), § 14 i § 17 (określa warunki wypowiedzenia). Skarżący podniósł także, że poza ramy upoważnienia ustawowego wykracza taki przepis regulaminu (w niniejszej sprawie § 24), który nakłada na odbiorców pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa (w razie braku urządzeń pomiarowych) obowiązek zakupu i zainstalowania na koszt własny wodomierza własnego, jego utrzymanie i legalizację. Nałożenie w akcie podustawowym obowiązku zainstalowania na własny koszt wodomierza w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 ustawy, przy braku wyraźnego w tej mierze upoważnienia w art. 19 ust. 2, stanowi istotne naruszenie art. 27 ust. 6 i przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Konkludując skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa i zasadnym jest wyeliminowanie wadliwych unormowań. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi w całości. Podniosła, że przywołanie w podstawie prawnej treści art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wraz z art. 19 u.z.w.ś. nie może być uznane za istotne naruszenie prawa. Organ zauważył, że art. 18 ust. 2 u.s.g. jest podstawowym przepisem kompetencyjnym dla organu stanowiącego, którym jest Rada. Zawarty w tym przepisie katalog wskazuje zadania i kompetencje, które zostały zastrzeżone do wyłącznej właściwości rad gmin (miejskich). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie jednoznaczne jest stanowisko, iż art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Przepis ten stanowi natomiast uzupełnienie szczegółowego upoważnienia, które wynikać musi zawsze z przepisu ustawowej. Za niezasadny organ uznał zarzut dotyczący § 4 Regulaminu. Zauważył, że przepis ten zawarty jest w rozdziale II Regulaminu, zatytułowanym: "Minimalny poziom usług świadczonych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie". Zatem nie tylko zakwestionowany § 4 dotyczy minimalnego poziomu usług. Ponadto uchwała Rady nie odwołuje się do rozporządzeń organów administracji rządowej, wymienionych w skardze, tj. Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. oraz Ministra Zdrowia z 19 listopada 2002 r. Organ wskazał, że niewątpliwie określenie norm jakościowych wody przeznaczonej do spożycia nie należy do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Prawidłowo więc Regulamin powołuje się w tym zakresie na przepisy odrębne. Następnie organ zauważył, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.w.ś. w regulaminie określa się szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Tego też dotyczy rozdział III Regulaminu, w tym jego zakwestionowane postanowienia. Określają one warunki umów, które zawierane są z odbiorcami usług, w tym okres ich obowiązywania, warunki i tryb ich zmiany, tryb zawierania umów. Są to uregulowania oparte na przepisach ustawowych, kompetencyjnych, tak więc, zdaniem organu, Rada mogła je w Regulaminie przyjąć. Organ nie zgodził również się z zarzutem dotyczącym § 24 Regulaminu. Podniósł, że przepis ten dotyczy sposobu rozliczania za odbiór ścieków podmioty, które pobierają wodę z ujęć własnych. Jeśli chcą być rozliczane według wskazań wodomierza własnego, a nie według norm zużycia wody, wówczas ponieść muszą wszystkie koszty związane z tym urządzeniem pomiarowym. Zdaniem organu, regulamin nie narusza więc w tym zakresie art. 27 ust. 6 u.z.w.ś. Konkludując organ zauważył także, że zaskarżona uchwała Rady, podjęta w dniu 15 lutego 2006 r. (czyli ponad 11 lat temu), była przedmiotem oceny ze strony organu nadzoru, tj. Wojewody Mazowieckiego, który nie stwierdził naruszenia prawa przez rzeczoną uchwałę. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie, Prokurator popierając skargę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na pominięcie uchwałodawcze polegające na braku określenia minimalnych usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Wskazał również na szereg innych naruszeń prawa w zaskarżonym regulaminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 u.z.w.ś., stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, uznając zasadność skargi. Na wstępie wyjaśnić należy, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają zaś na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest powyższymi zasadami, jak również regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100 poz.98). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną spornej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 i 2 u.z.w.ś. Z przepisu tego wynika, że rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. (...) Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 ww. ustawy - powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ww. ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy też pamiętać o unormowaniach § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu Rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Słusznie więc podniósł skarżący na rozprawie przed sądem, że nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków polegające na odesłaniu w § 4 regulaminu do ustaleń umownych stanowi istotne naruszenie prawa. Zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś. jest określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, w tym w szczególności poziomu ciśnienia wody dostarczanej odbiorcom oraz wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Innymi słowy, to już z treści samego regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Brak zaś w regulaminie jasnych i konkretnych unormowań w tym zakresie przesądza o tym, że uchwała narusza prawo w sposób istotny. Rada jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, na podstawie którego podejmuje uchwałę, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 5 u.z.w.ś., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (ust. 1a). Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci (ust. 1b). Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie (ust. 2). W związku z powyższym, stwierdzić należy, że podczas uchwalania treści regulaminu organ dopuścił się pominięcia uchwałodawczego polegającego na nieuregulowaniu wymagań dotyczących określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś.). Wyliczając w art. 19 ust. 2 ww. ustawy komponenty uchwały o regulaminie, ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony wyliczenie tam zamieszczone ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień wykraczających poza treść ww. przepisu, a z drugiej strony muszą się w nim znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zawartych w art. 19 ust. 2 ustawy wyżej wymienionej. Za wadliwą należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Słusznie wskazał skarżący, że poza ramy upoważnienia ustawowego wykracza taki przepis regulaminu (w niniejszej sprawie § 24), który nakłada na odbiorców pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa (w razie braku urządzeń pomiarowych) obowiązek zakupu i zainstalowania na koszt własny wodomierza własnego, jego utrzymanie i legalizację. Nałożenie w akcie podustawowym obowiązku zainstalowania na własny koszt wodomierza w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 u.z.w.ś., przy braku wyraźnego w tej mierze upoważnienia w art. 19 ust. 2 ww. ustawy, stanowi istotne naruszenie prawa poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Trafnie też wskazuje skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś. - poprzez określenie w § 10, § 14, § 15, § 16 i § 17 zagadnień, które zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. ustawy, winny być określone w umowie. Rada przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej ww. ustawą kompetencje. Jak stanowi art. 6 ust. 2 cyt. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez Radę stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - Rada - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Brak było podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, również niektórych innych uregulowań, które wykraczają poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. W § 13 ust. 1 wskazano bowiem, że umowa jest zawierana na pisemny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, w § 13 ust. 2, wskazano, że osoba, której nieruchomość jest podłączona do sieci jest zobowiązana przedstawić usługodawcy dokument, określający aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości, w § 13 ust. 3 wskazano, że jeżeli z ww. dokumentu nie wynika tytuł prawny osoby składającej wniosek do władania nieruchomością, jest ona zobowiązana przedłożyć dokument potwierdzający ten tytuł, w § 13 ust. 4 wskazano, że umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej do sieci nieruchomości. Również uregulowania które zostały zawarte w § 26 regulaminu, tj. obowiązek dołączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości i mapy sytuacyjnej i § w 25 regulaminu dotyczące treści wniosku naruszają istotnie prawo, bowiem wydano je z przekroczeniem ustawowego upoważnienia o którym mowa w art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. Powyższy przepis ustawy nie upoważniał też Rady do stwierdzenia zawartego w § 29 ust. 1 regulaminu, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości jest pisemne uzgodnienie z usługodawcą dokumentacji technicznej, jak również do nałożenia obowiązku wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych (§ 32 ust. 2). W § 47 regulaminu ustalono, że w sprawach nie objętych niniejszym Regulaminem mają zastosowanie przepisy prawa, a w szczególności ustawy o której mowa § 2 pkt 1 (tj. u.z.w.ś. – dopisek Sądu) wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisy Kodeksu cywilnego. Powyższe narusza hierarchię źródeł prawa, bowiem akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu takich jak ww. ustawa. Użyty przez organ uchwałodawczy zwrot "w szczególności" może zaś sugerować, że pierwszeństwo w obowiązywaniu w stosowaniu prawa ma regulamin, a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym ww. ustawa. Z przyczyn wskazanych wyżej uznać należy, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z prawem. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, dlatego też należy stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.