I SA/Gl 213/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 oraz art. 141 § 2 i art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017. 1257), po rozpatrzeniu zażalenia Izby Rzemieślniczej w R. z siedzibą w R. (dalej strona lub skarżąca) na postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., nr v (dalej organ), w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO lub Kolegium) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że w zażaleniu na zaskarżone postanowienie strona zarzuciła: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady praworządności, 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 40 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na doręczeniu odpisu postanowienia jedynie skarżącemu w sytuacji, w której skarżącego reprezentuje pełnomocnik, który wyraźnie wskazał adres do doręczeń w toku przedmiotowego postępowania, 4) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 108 § 1 i 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że niezwłoczne wykonanie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. z uwagi na zagrożenie dobru chronionemu, gdy wskazywane przez organ przesłanki dla nadania zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności nie tylko mają wątpliwy charakter, ale również ewidentnie kłócą się z interesem społecznym i uzasadnionym interesem strony. Następnie Kolegium zauważyło, że stosownie do treści art. 141 § 1 K.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Nie budzi zatem wątpliwości, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia postanowienia stronie. Tym samym wniesienie zażalenia przed tym momentem jest niedopuszczalne. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie strona ustanowiła pełnomocnika, zgodnie z art. 32 K.p.a. Bezspornym było, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia stronie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi była ona reprezentowana przez pełnomocnika, co potwierdza znajdujące się w aktach pełnomocnictwo z dnia 19 października 2017 r. dla adwokata do reprezentowania Izby Rzemieślniczej w R. w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta R. w sprawie zwrotu do budżetu Miasta R. części dotacji udzielonej w 2012 r. "A" w R. Z treści pełnomocnictwa wynikało, że pełnomocnik był umocowany do działania w imieniu strony w sprawie nr [...]. Konsekwencje ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym określa art. 40 § 2 K.p.a., z którego wynika, że w momencie, w którym organ dowiaduje się o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie, wszelkich doręczeń pism procesowych dokonuje na jego ręce. W rozpoznawanej sprawie organ doręczył zaskarżone postanowienie stronie i jej pełnomocnikowi. Zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. termin do wniesienia zażalenia należy liczyć od daty doręczenia postanowienia pełnomocnikowi strony, gdyż w przypadku ustanowienia pełnomocnika, przepisy nie dają organowi możliwości wyboru, komu doręczyć korespondencję. Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 6 grudnia 2017 r. Zażalenie strony sporządzone osobiście zostało złożone w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 4 grudnia 2017 r. Bezspornie więc, zdaniem SKO, zażalenie zostało wniesione przed doręczeniem postanowienia organu pełnomocnikowi strony. Nie ma przy tym żadnych podstaw prawnych, aby termin do wniesienia zażalenia był liczony od daty faktycznego dowiedzenia się przez pełnomocnika strony o wydaniu decyzji (postanowienia). W przypadku rozpoznania środka odwoławczego wniesionego przed datą doręczenia postanowienia albo po upływie terminu do wniesienia takiego środka rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby dotknięte wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności. Dlatego też złożenie zażalenia przez stronę w dniu 4 grudnia 2017 r. SKO uznało za przedwczesne i w związku z tym złożone z naruszeniem terminu do wniesienia zażalenia. W takiej sytuacji niedopuszczalnym jest dokonywanie kontroli instancyjnej prawidłowości wydanego w sprawie postanowienia, a prawidłowym rozstrzygnięciem staje się wydanie na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. W skardze na to postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 141 § 2 K.p.a. i art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 43 i 44 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu o niedopuszczalności zażalenia z uwagi na przedwczesne wniesienie środka odwoławczego w sytuacji, gdy zażalenie na postanowienie zostało przesłane jedynie na adres skarżącego, a nie ustanowionego w sprawie pełnomocnika, któremu nie doręczono w sposób zgodny z przepisami odpisu zaskarżonego orzeczenia objętego przedmiotową kontrolą instancyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wbrew wyraźnej dyspozycji art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 43 i 44 K.p.a. zaskarżone orzeczenie zostało wysłane de facto wyłącznie na adres strony w sytuacji, gdy w przedmiotowym postępowaniu został ustanowiony pełnomocnik, który został ustanowiony jeszcze przed wydaniem decyzji organów obu instancji. Adres do doręczeń pełnomocnika strony został wskazany w pełnomocnictwie, zaś na kolejny adres do doręczeń – wskazany w treści wniesionego odwołania przez samego skarżącego, a nie pełnomocnika – był jedynym, na który doręczono odpis zaskarżonego postanowienia. Skarżąca podkreśliła, że odpis postanowienia adresowanego do pełnomocnika nie tylko został wysłany na niewłaściwy adres, nie stanowiący siedziby pełnomocnika, ale również został odebrany przez pracownika skarżącej w sytuacji, kiedy osoba ta nigdy nie była do tego w żaden sposób umocowana, a przy tym nie zaliczał się do kręgu osób wskazanych w treści art. 43 K.p.a. Pełnomocnik nigdy nie składał żadnego oświadczenia z treści którego można by wnioskować, iż adres do doręczeń wskazany w pełnomocnictwie procesowym jest nieaktualny, alternatywnie nie dokonał wskazania żadnego innego adresu do doręczeń. Wobec powyższego zarówno zaskarżone postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, jak i postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, wobec braku możliwości doręczenia bezpośredniego pełnomocnikowi na wskazany przez niego adres, powinny zostać doręczone w trybie art. 44 K.p.a., z którego to wyraźnego i jednoznacznego obowiązku organy obu instancji z sobie znanych przyczyn ostatecznie zrezygnowały. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, z uwagi na niedopełnienie wymogu formalnego dla skutecznego doręczenia pisma stronie, doręczone stronie postanowienie charakteryzuje się walorem czysto informacyjnym. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia należy uznać za nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem było, że zaskarżone postanowienie dotyczyło stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez stronę w sytuacji, gdy postanowienie, na które złożono zażalenie, doręczone zostało zarówno stronie jak i jej pełnomocnikowi, przy czym zażalenie zostało wniesione przez stronę przed dniem doręczenia postanowienia jej pełnomocnikowi. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że złożenie zażalenia przez stronę było przedwczesne i w związku z tym wniesione z naruszeniem terminu do jego wniesienia, zaś strona skarżąca dowodziła, że nie doszło do skutecznego doręczenia postanowienia, na które strona złożyła zażalenie, jej pełnomocnikowi co oznacza, że nie wystąpiły prawne skutki doręczenia. Dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że "Jeżeli organ doręczył stronie decyzję, a następnie sam uchyla się od skutków jej doręczenia i nie nadaje biegu wniesionemu przez stronę odwołaniu twierdząc, że ze względu na uchybienie procesowe polegające na pominięciu pełnomocnika, decyzja nie weszła do obrotu prawnego, to działaniem swym rażąco narusza art. 110 K.p.a." (tak wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akr II GSK 1547/17). Jak wynika z akt sprawy i co w istocie było bezsporne w trakcie toczącego się postępowania zakończonego wydaniem decyzji merytorycznej strona była reprezentowana przez pełnomocnika, zaś w treści pełnomocnictwa zawarto umocowanie do działania w niniejszej sprawie. Mimo wiedzy o pełnomocniku organ pierwszej instancji wydane postanowienie, na które złożono zażalenie, doręczył nie tylko pełnomocnikowi lecz również samej stronie. W postanowieniu tym pouczono stronę o możliwości wniesienia zażalenia, z podaniem terminu tej czynności i organu do którego należy zażalenie takie złożyć. W tak określonym terminie, strona wniosła zażalenie (w dniu 4 grudnia 2017 r.) na doręczone jej postanowienie (w dniu 28 listopada 2017 r.). Z akt sprawy nie wynika, by takie zażalenie wniósł również pełnomocnik strony, zaś organ odwoławczy nie badał tej okoliczności, podobnie jak nie ocenił skuteczności i prawidłowości doręczenia dokonanego do rąk pełnomocnika strony (wysłanego dwukrotnie, na dwa różne adresy, pierwszy raz odebranego przez pracownika strony w dniu 6 grudnia 2017 r. i drugie które zostało awizowane i zwrócone z uwagi na brak podjęcia w terminie). Zgodnie z treścią art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, zaś w myśl art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Oznacza to, że o ile strona ustanowiła pełnomocnika obowiązkiem organu jest doręczanie pism temu pełnomocnikowi z wyłączeniem strony. Zasadą bowiem jest, że w toku postępowania administracyjnego doręczenia dokonuje się wyłącznie stronie bądź pełnomocnikowi, a nie obu tym podmiotom. W sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma w tym rodzącego skutki prawne, samej stronie nie jest dopuszczalne, a tym bardziej nie może tworzyć negatywnych dla strony konsekwencji. Skoro wysłane przez organ i odebrane przez stronę postanowienie zawierało pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia, zaś z jego treści nie wynikało, by prawo to nie przysługiwało stronie z uwagi na ustanowienie pełnomocnika, to tym samym nie można było uznać zażalenia złożonego przez stronę, w terminie tam oznaczonym, za niedopuszczalne szczególnie gdy organ nie wykazał, by pełnomocnikowi strony takie postanowienie zostało skutecznie doręczone i by wniósł on od niego środek zaskarżenia. Należy przy tym zauważyć, że ustanowienie pełnomocnika jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony, oraz że w istocie strona pozostaje dysponentem środków zaskarżenia, z których może lecz nie musi korzystać. Jeżeli strona uzna, że – mimo bezprawnego działania organu doręczającego pisma (decyzje lub postanowienia) stronie oraz jej pełnomocnikowi wbrew przepisowi art. 40 § 2 K.p.a., - w jej interesie jest skorzystanie z pouczenia zawartego w piśmie co do prawa złożenia środka zaskarżenia, to organ nie może prawa tego ignorować działając w ten sposób na niekorzyść strony i w istocie pozbawiając ją jej praw gwarantowanych procedurą i zasadami konstytucyjnymi. Błąd organu w żadnym razie nie może powodować negatywnych skutków dla strony postępowania, gdyż organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) z zachowaniem zasady, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 15 K.p.a.). Rozpoznając sprawę ponownie SKO uwzględni poczynione wyżej wywody prawne i rozstrzygnie sprawę merytorycznie w zakresie wynikającym z przedmiotowego zażalenia strony. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania opisane wyżej w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017.1369 ze zm.) orzekł jak w wyroku.