III SA/Po 127/18

Dnia 4 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na orzeczenie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej [...] orzeczeniem z [...] lutego 2018 r., działając na podstawie art. 58 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.), dalej "ustawa wdrożeniowa", nie uwzględniła protestu P. sp. z o. o. w S. od oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu [...] pt. [...], dokonanej przez Departament Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w P. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Komisja Odwoławcza wskazała na następujący stan faktyczny i prawny. W piśmie o korektę z 27 października 2017 r.: - w pkt 6 część uwagi do projektu - wezwano wnioskodawcę o weryfikację projektu pod kątem kwalifikowalności kosztów i przeniesienie części wydatków do części niekwalifikowalnej; - w pkt 9 część uwagi do projektu - zwrócono uwagę, iż "w przypadku przesunięć kosztów (dokonywanych w ramach jednorazowej korekty/uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej) może ulec zmianie wielkość zabezpieczenia środków finansowych wkładu własnego z tytułu kosztów kwalifikowalnych oraz całości kosztów niekwalifikowalnych projektu. Należy zatem zwrócić uwagę, aby informacje wskazane we wniosku o dofinansowanie były tożsame (...) z zabezpieczeniem środków na realizację inwestycji". W wyniku weryfikacji formalnej korekty stwierdzono, że wnioskodawca przeniósł część kosztów do wydatków niekwalifikowalnych, stąd uległy one zwiększeniu. Wnioskodawca zobowiązany był zatem do zabezpieczenia dodatkowych kosztów niekwalifikowalnych i dostarczenia zaktualizowanych dokumentów potwierdzających zabezpieczenie realizacji inwestycji (zgodnie z pkt 9 pisma o korektę). Wnioskodawca nie zagwarantował zabezpieczenia środków na realizację inwestycji w wymaganej kwocie - promesa pożyczki złożona do pierwotnej wersji wniosku opiewała na kwotę 22 930 934,34 zł. W wyniku korekty wnioskodawca winien zabezpieczyć kwotę 23 655 434,34 zł, co narusza kryterium nr 17 (Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu). Wnioskodawca w proteście podniósł, że wskazał na źródła finansowania projektu w wielu fragmentach wniosku i posiadał dokument potwierdzający zabezpieczenie wkładu własnego w wymaganej wysokości, ale go omyłkowo nie załączył, co uczynił dopiero składając protest. W regulaminie konkursu (część VIII A Informacje dodatkowe pkt 6) wskazano, że "Wnioskodawca zobowiązany jest posiadać środki finansowe na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych. Zabezpieczeniem ww. środków może być (...) promesa kredytowa, z jasno określonym przeznaczeniem lub inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków", czyli takie, z których jasno wynika, jakie jest ich przeznaczenie. Zgodnie z pkt 20 część IX (załączniki obligatoryjne wniosku) należało przedstawić oświadczenie o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji wraz z innym wiarygodnym dokumentem poświadczającym posiadanie zabezpieczonego wkładu własnego. Za taki dokument nie może być uznany sam wniosek i zawarte w nim oświadczenia. W przypadku kryterium nr 17 zgodnie z regulaminem konkursu dopuszczono możliwość jednorazowej korekty. Ponowne wezwanie do uzupełnienia dokumentów spowodowałoby naruszenie zasady równego traktowania. Wnioskodawca w przesłanej w ramach jednorazowej korekty dokumentacji nie przedstawił promesy pożyczki na kwotę 23 655 434,34 zł, ale załączył ją dopiero do protestu. Oceniający bazuje na złożonych do wniosku dokumentach, a ich uzupełnieniu służy jednorazowa korekta dokumentacji. Protest nie służy uzupełnieniu informacji bądź dokumentów, które powinny znaleźć się w dokumentacji projektowej. Komisja Odwoławcza bada prawidłowość decyzji o negatywnej ocenie wniosku. Została ona podjęta w sytuacji braku wymaganej promesy (wnioskodawca nie złożył jej do korekty w wyniku własnego błędu). Niezłożenie obligatoryjnego załącznika do wniosku nie jest omyłką pisarską. Wnioskodawcę poinformowano, że w przypadku przeniesienia części kosztów do wydatków niekwalifikowalnych konieczne jest przedłożenie dokumentów zabezpieczających wkład własny w wymaganej kwocie. Nie jest obowiązkiem organu wskazanie wnioskodawcy właściwej kwoty zabezpieczenia i żądanie od niego zabezpieczenia w tej wysokości. Do wnioskodawcy bowiem należała decyzja o przeanalizowaniu wydatków i przeniesieniu ich do części niekwalifikowalnej. Po zadecydowaniu, które wydatki należy przesunąć, miał wiedzę w jakiej wysokości musi zabezpieczyć wkład własny. Oceniający w pkt 9 pisma o korektę poinformował wnioskodawcę o konieczności złożenia dokumentów zabezpieczających wkład własny. Wnioskodawca nie zastosował się do wezwania o korektę i nie przedłożył do skorygowanego wniosku dokumentów zabezpieczających wkład własny w wymaganej wysokości. Zgodnie z pkt 12 i 13 części IV F regulaminu konkursu usuwając uchybienia formalne wnioskodawca powinien stosować się do wskazówek zawartych w piśmie o korektę/uzupełnienie dokumentacji projektowej oraz przestrzegać zasad dotyczących przygotowania dokumentacji projektowej określonych w dokumentacji konkursowej a wnioski, które nie zostaną poprawione lub uzupełnione zgodnie z pismem o korektę/uzupełnienie, zostaną ocenione negatywnie. W regulaminie konkursu w części VIII A informacje dodatkowe pkt 6 wskazano, że "dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków finansowych na realizację projektu muszą być ważne zarówno w momencie aplikowania o wsparcie, jak i na etapie podpisywania umowy o dofinansowanie projektu. W przypadku utraty ważności/wygaśnięcia zabezpieczenia, na etapie podpisania umowy o dofinansowanie projektu wnioskodawca zobowiązany będzie do przedłożenia aktualnego dokumentu potwierdzającego posiadanie zabezpieczenia na realizację projektu (na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych i wydatków niekwalifikowalnych). Dokument będzie podlegał ponownej weryfikacji". Wnioskodawca musi więc posiadać zabezpieczenie wszystkich wyżej wskazanych kosztów, a dokumenty je poświadczające muszą być cały czas aktualne. Wnioskodawca w proteście powołuje się na konkursy w danym obszarze organizowane w ramach innych programów regionalnych. IZ [...] i IZ innych województw są jednak odrębnymi instytucjami, samodzielnie określającymi zasady realizowanych konkursów. Zgodnie art. 41 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Zgodnie art. 50 ustawy wdrożeniowej do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Nie mają zatem zastosowania przepisy powyższej ustawy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania, jak twierdzi wnioskodawca w proteście. O braku zrozumienia przez wnioskodawcę wymogów kryterium nr 17 świadczy ostatnia część protestu. Wymogiem tego kryterium jest przedstawienie zabezpieczenia najpóźniej podczas korekty wniosku. Oceniający mają zatem obowiązek sprawdzić, czy wnioskodawca złożył zgodnie z regulaminem konkursu dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków na wkład własny. Dokument taki musi mieć wskazany m. in. prawidłowy cel zabezpieczenia, właściwą kwotę zabezpieczenia i termin obowiązywania zabezpieczenia. Za wiarygodny dokument nie może być uznane oświadczenie wnioskodawcy, że w trakcie realizacji projektu otrzyma on zwrot podatku od towarów i usług. Środki uzyskane ze zwrotu podatku mogą być wydatkowane przez wnioskodawcę na dowolny cel i w każdym czasie, ponieważ nie wskazano na nich prawidłowego celu zabezpieczenia i terminu obowiązywania zabezpieczenia. Idąc tokiem rozumowania wnioskodawcy, nie powinno się żądać od niego jakichkolwiek dokumentów, gdyż wystarczą jedynie jego oświadczenia, że posiada środki na wkład własny lub je dopiero zdobędzie, np. ze zwrotów podatków. Przy przyjęciu takiej tezy zawieranie jakichkolwiek obligatoryjnych załączników we wniosku nie byłoby sensowne, jako że samo wyrażenie woli realizacji projektu musiałoby być uznane za spełnienie wszystkich wymogów regulaminu konkursu. W skardze na orzeczenie z 7 lutego 2018 r. wnioskodawca zarzucił naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej przez: a) nieprecyzyjne i nierzetelne skonstruowanie kryterium wyboru projektów (kryterium nr 17) przez sformułowanie go za pomocą alternatywy, a zatem dwuelementowego wyboru, którego emanacją jest znak "/", co skutkowało przyjęciem, że skarżący nie załączył dokumentu potwierdzającego zabezpieczenie wkładu własnego i całości wydatków niekwalifikowalnych projektu, mimo przedłożenia przez niego stosownych dokumentów, z których każdy z nich stanowi "inne wiarygodne źródło zabezpieczenia"; b) wymaganie osobnego dokumentu gwarantującego zabezpieczenie kwoty wkładu własnego, podczas gdy z dokumentacji konkursowej (jej zapisu - "inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków") nie wynika taki wymóg; 2) art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez sformułowanie regulaminu w pkt IV lit. F ppkt 4 i 9 dotyczącym oceny formalnej wniosku w sposób naruszający zasadę ograniczonego formalizmu w procesie oceny kryterium formalnego nr 17; 3) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przez brak wezwania skarżącego do: a) dokonania zmiany w promesie z 29 sierpnia 2017 r., zwierającej omyłkową kwotę zabezpieczenia, rozbieżną z dokumentem oświadczenia o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji; b) przedłożenia nowej promesy z 3 listopada 2017 r., o której była mowa w dokumentacji, a którą skarżący posiadał, a tylko omyłkowo nie załączył; 4) art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy wdrożeniowej przez nieprecyzyjne sformułowanie pkt VIII A ppkt 6 regulaminu, polegające na nieuwzględnieniu możliwości wielokrotnej weryfikacji dokumentu zabezpieczenia środków własnych (na każdym etapie konkursu); 5) art. 53 w zw. z art. 57 i art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, skutkujące naruszeniem art. 37 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 tej ustawy, wyrażające się w nierozpatrzeniu zarzutów protestu w zakresie niejasnego sformułowania kryterium nr 17 i wymaganiem nadzabezpieczenia na kwotę 23 655 434,34 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Sąd podziela argumenty organu zawarte w zaskarżonym akcie. W związku z obszernym ich omówieniem powtarzanie ich byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zaś podnieść, co następuje. Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest, czy skarżący w stosownym czasie przedłożył odpowiedni dokument dotyczący zabezpieczenia wkładu własnego z tytułu realizacji projektu (tj. kosztów kwalifikowalnych nie objętych dofinansowaniem i całości kosztów niekwalifikowalnych). Zasadne jest stanowisko organu, że tego nie uczynił. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów (art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Przeprowadza go właściwa instytucja na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), wskazującego m. in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej). W myśl art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m. in. wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza wraz z uzasadnieniem (pkt 4). Z powołanym przepisem koresponduje art. 57 ustawy wdrożeniowej nakładający na właściwą instytucję powinność rozpatrzenia protestu przez weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej. W rozdziale VIII A pkt 6 regulaminu wskazano, że "wnioskodawca zobowiązany jest posiadać środki finansowe na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych. Zabezpieczeniem ww. środków może być (...) promesa kredytowa lub inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków. Dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków finansowych na realizację projektu muszą być ważne zarówno w momencie aplikowania o wsparcie, jak i na etapie podpisywania umowy. W przypadku utraty ważności/wygaśnięcia zabezpieczenia, na etapie podpisania umowy Wnioskodawca zobowiązany będzie do przedłożenia aktualnego dokumentu potwierdzającego posiadanie zabezpieczenia na realizację projektu (na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych). Dokument będzie podlegał ponownej weryfikacji". Powyższy rozdział regulaminu zobowiązuje do zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie wkładu własnego - zarówno w zakresie wydatków kwalifikowalnych, jak i niekwalifikowalnych, np. w postaci promesy pożyczki. Na każdym etapie konkursu skarżący miał więc obowiązek wykazać się dokumentem zabezpieczenia środków w wysokości odpowiadającej aktualnej wysokości wkładu własnego. Kwota widniejąca w promesie musi odpowiadać wartości wkładu własnego z wniosku o dofinansowanie. Samo jednostronne oświadczenie wnioskodawcy, nawet gdyby na dzień jego złożenia posiadał środki w wymaganej wysokości, powyższego wymogu nie spełnia. Weryfikacja tego obowiązku nastąpiła w ramach kryterium nr 17: "Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu". W szczegółowej definicji tego kryterium wskazano, że "w przypadku konieczności zabezpieczenia środków finansowych weryfikacji podlega dokument gwarantujący zabezpieczenie kwoty wkładu własnego (m. in. prawidłowy cel zabezpieczenia, właściwa kwota zabezpieczenia, termin obowiązywania zabezpieczenia), którą dysponuje wnioskodawca. Kwota dotyczy wydatków niekwalifikowalnych projektu oraz kwalifikowalnych, stanowiących różnicę pomiędzy całkowitą wartością wydatków kwalifikowalnych, a kwota dofinansowania". Rację ma organ, że znaczenie ukośnika ("/") przypisywane przez skarżącego nie jest zgodne z kryterium, które należy odczytywać łącznie z jego definicją. W pierwotnym wniosku kwota wkładu własnego (kwalifikowalnego) wynosiła 6 325 168,15 zł, a kwota wydatków niekwalifikowalnych 16 605 766,19 zł. Skarżący prawidłowo zatem przedłożył do wniosku promesę pożyczkową na kwotę 22 930 934,34 zł. W procesie oceny projektu wartości te mogą ulec zmianie, przy czym - biorąc pod uwagę konieczność zabezpieczenia środków na pokrycie wkładu własnego na każdym etapie konkursu - każda zmiana skutkująca zwiększeniem wkładu własnego wymaga wykazania posiadania bądź potencjalnej dostępności środków na jego pokrycie dokumentem kwalifikowanym opiewającym na stosowną, wyższą kwotę. W sytuacji zatem wezwania do korekty wniosku zwiększającej wkład własny wnioskodawca winien automatycznie przedłożyć analogiczny dokument zabezpieczający tak zwiększoną kwotę. Skarżącego wezwano do korekty wniosku z uwagi na niekwalifikowalność części wydatków pierwotnie zgłoszonych jako kwalifikowalne. Punkt 9 wezwania jednoznacznie wskazywał, że w ramach tych przesunięć może ulec zmianie wielkość zabezpieczenia środków finansowych wkładu własnego i że w związku z tym skarżący winien zapewnić zgodność załączników, w tym zabezpieczenia środków na realizację inwestycji ze zmienioną treścią wniosku. Zasadnie wskazuje w odpowiedzi na skargę organ, że pouczenie to stanowi wezwanie do uzupełnienia braku formalnego przez przedłożenie kwalifikowanego dokumentu zabezpieczającego zwiększony wkład własny. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie złożył skorygowany wniosek, w którym łączną kwotę wkładu własnego zwiększył do 23 655 434,34 zł (uprzednio: 22 930 934,34 zł). Winien był zatem przedłożyć nową promesę na zwiększoną kwotę, czego jednak nie uczynił. Nie uzupełnił tym samym braku formalnego, naruszając wymóg zabezpieczenia wkładu własnego, co skutkowało niespełnieniem kryterium nr 17 i oceną negatywną wniosku. Powyższe oznacza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej. Regulamin konkursu określa w szczególności termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek. Wbrew zarzutom skargi nie naruszono tego przepisu. Regulamin sformułowany był w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny, umożliwiający jedynie jednokrotną korektę wniosku (art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej). Rację ma organ, że niedołączenie obligatoryjnego załącznika do wniosku (dokumentu gwarantującego wiarygodne zabezpieczenie środków) nie jest oczywistą omyłką, tym bardziej że do pierwotnego wniosku załączono promesę, ale z nieprawidłową kwotą zabezpieczenia. W tym kontekście organ nie miał obowiązku wzywania strony do poprawienia promesy z 29 sierpnia 2017 r. ani przedłożenia nowej promesy. Nie można także mówić o naruszeniu art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy wdrożeniowej, gdyż przepis ten wszedł w życie 2 września 2017 r., już po złożeniu wniosku o dofinansowanie. Przepisy nie przewidują wstecznego działania wspomnianej wyżej regulacji. Właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania (art. 57 zdanie pierwsze ustawy wdrożeniowej). Organ w zaskarżonym orzeczeniu rozpatrzył zarzuty protestu, w wystarczającym zakresie odnosząc się do argumentów strony. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia powyższych przepisów. Skoro skarżący miał dostęp do informacji, jakie dokumenty są wymagane, jak przebiega tryb ich uzupełnienia oraz znał sankcję za brak lub wadliwe uzupełnienie wniosku, to mógł ocenić skutki złożenia niekompletnego wniosku o dofinansowanie. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przepisy postępowania nie zostały naruszone w niniejszej sprawie, gdyż organ przeprowadził ocenę wniosku zgodnie z regulaminem konkursu, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny i zapewnił wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.