II SA/Sz 362/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2018 r. sprzeciwu Spółki A. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez L. P., S. K. i J. N. od postanowienia Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i dwóch budynków usługowych na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w W., uchyliło to postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Burmistrz Miasta W. zaskarżonym postanowieniem odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...]. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji opisanej wyżej. Wniosek w tej sprawie złożyli w dniu [...] r. mieszkańcy ul. [...] w W., tj. L. P., S. K. i J. N., przywołując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z dyspozycją przytoczonej normy prawnej, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wniosek o wznowienie wnioskodawcy szczegółowo uzasadnili zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji oraz stopniem jej uciążliwości, upatrując w tym podstawę prawną przyznania im statusu strony postępowania, w którym bez własnej winy nie brali udziału. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie, wskazując jako przyczynę rozstrzygnięcia brak przesłanek pozytywnego rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Organ I instancji odmówił wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w tym postepowaniu. W uzasadnieniu postanowienia organ zrelacjonował przebieg postępowania o ustalenie warunków zabudowy, odniósł się merytorycznie do zarzutów sformułowanych przez skarżących we wniosku o wznowienie postępowania i dokonał oceny w zakresie jaki jest zastrzeżony dla decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu zażalenia uznało, że jest ono uzasadnione. Wyjaśniło w uzasadnieniu, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową mającą na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w przypadku wystąpienia przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Wniosek o wznowienie rozpoczyna pierwszy etap tzw. wstępny, który powinien zakończyć się albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 K.p.a.) albo wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 K.p.a.). W fazie wstępnej postępowania wznowieniowego następuje badanie jedynie dopuszczalności wznowienia, a więc czy wniosek złożyła osoba która posiada legitymację strony i czy zachowano termin do złożenia wniosku (art. 148 K.p.a.), oraz czy we wniosku powołano się na ustawową przesłankę wznowienia. Jeżeli przesłanki formalne są spełnione organ powinien na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Jeżeli zaś przesłanki formalne nie są spełnione organ powinien postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym tylko w przypadku, gdy nie ma najmniejszych wątpliwości co do statusu strony występującej z wnioskiem o wznowienie, organ administracji rozstrzyga tę kwestię w fazie wstępnej. W przedmiotowej sprawie, w pierwszym rzędzie należało rozważyć, na jakim etapie postępowania nadzwyczajnego wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy badać przymiot strony, tj. w fazie wstępnej czy też po wznowieniu postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. i musi być zawarte w decyzji o której mowa w art. 151 K.p.a. Skoro tak, to ustalenie czy rzeczywiście wystąpiła podstawa do wznowienia postępowania (także podstawa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest to szczególnie istotne gdy wniosek o wznowienie składa osoba, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wstępne badanie, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, może bowiem przerodzić się w pogłębioną analizę co do przyczyn wznowienia, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Odmowa wznowienia postępowania może być uzasadniona tym, że strona żąda wznowienia postępowania z innej przyczyny niż wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. albo jeżeli wniosek złożono z uchybieniem terminu. Niedopuszczalna jest ocena, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, dokonana w fazie wstępnej, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Jest to sprzeczne z treścią art. 149 § 2 K.p.a. i uzasadnia uchylenie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Treść tego przepisu wskazuje na to, że postanowienie o wznowieniu postępowania musi poprzedzać ocenę przyczyn wznowienia, a to z kolei oznacza, że ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Jeżeli tak, to przesłanką wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. W niniejszej sprawie wnioskodawcy poinformowali, że o planowanej budowie dowiedzieli się [...] r. Wprawdzie to na stronie żądającej wznowienia postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji, jednak organ administracji stosownie do art. 7 i 9 K.p.a. nie jest zwolniony z obowiązku podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii. Organ zobowiązany jest do zweryfikowania twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz do przedstawienia swojego stanowiska w tym zakresie, w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w sprawach dot. warunków zabudowy, o interesie prawnym osób będących stronami tego postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i stopień uciążliwości tej inwestycji dla tych nieruchomości. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje szczególnych zasad ustalania kręgu stron w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zastosowanie znajduje więc zasada ogólna wyrażona w art. 28 K.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu jest natomiast jego związek z konkretną normą prawa materialnego. W końcowej części uzasadnienia orzeczenia Kolegium wyjaśniło, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania może być wydane tylko w przypadku, gdy w sposób oczywisty stronie żądającej wznowienia nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, bez konieczności podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających, a więc w sposób oczywisty wznowienia żąda osoba nie będąca stroną postępowania. W sprzeciwie od tego postanowienia inwestor, tj. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w K. , reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o jego uchylenie. Spółka podniosła zarzut wydania postanowienia z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten uprawnia organ II instancji do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie w przypadku, gdy rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie przesłanka ta nie wystąpiła. Organ I instancji zasadnie uznał, że ze względu na położenie nieruchomości należących do osób, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania, żadnej z nich nie przysługuje przymiot strony, ani w postępowaniu o ustalenie i wydanie warunków zabudowy na rzecz Spółki [...], ani w postępowaniu o wznowienie postępowania w tej sprawie. Żaden z argumentów osób, które żądały wznowienia, nie wskazuje na ich interes prawny w tym postępowaniu. Ich zasadnicza argumentacja sprowadza się bowiem do tego, że w ul. [...], przy której planowana jest inwestycja, dojdzie do intensyfikacji ruchu drogowego. Argumentacji tej nie można potraktować jako uzasadniającej naruszenie interesu prawnego wnioskodawców. Nie mają oni bowiem żadnego interesu prawnego w tym, aby domagać się by na drodze publicznej (ul. [...]), przy której znajdują się ich nieruchomości i planowana jest inwestycja Spółki, nie doszło do zwiększenia natężenia ruchu drogowego. W świetle obowiązujących przepisów prawa nikt nie może mieć roszczenia o określone i nieprzekraczalne natężenie ruchu drogowego na danej drodze publicznej, nawet jeśli jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio przylegającej do drogi. Z tego względu pogląd SKO w K., że Burmistrz W. przeprowadził postępowanie wyjaśniające przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, jest nieuprawniony. Organ ten na podstawie mapy dołączonej do wniosku o wydanie warunków zabudowy stwierdził bowiem, że jedyną stroną postępowania jest inwestor. Żadna z osób żądających wznowienia nie posiada nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. W oparciu o posiadaną dokumentację Burmistrz W. trafnie stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż osoby żądające wznowienia postępowania nie były stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy, a w konsekwencji nie mogą żądać wznowienia tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na sprzeciw wniosło jego oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z decyzji może wnieść sprzeciw. Do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy od skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Przedmiotem wniesionego sprzeciwu jest postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 tej ustawy. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). Zgodnie z art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie, wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w którym organ właściwy do rozpoznania zażalenia, uchylił wydane na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej decyzji Burmistrza Miasta W. nr [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i dwóch budynków usługowych na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w W.. Wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie złożyli właściciele nieruchomości zabudowanych położonych przy tej samej ulicy wskazując, że decyzja której wniosek dotyczy ma wpływ na sposób korzystania przez nich z nieruchomości, a bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...]. Wyjaśnili, że w postępowaniu za strony, oprócz inwestora, uznano jedynie właścicieli sąsiednich działek niezabudowanych i jednej zabudowanej, ale niezamieszkałej. Tymczasem skala planowanej inwestycji polegającej na budowie [...] (razem [...] mieszkań) przy wąskiej "ślepej" 200 metrowej ulicy z przewężeniem przy wjeździe i usytuowanie budynków bezpośrednio przy wąskim chodniku ul. [...] powoduje, że skutki oddziaływania tej inwestycji będą negatywne dla okolicznych nieruchomości w trakcie budowy i po jej zakończeniu. Zwłaszcza, że teren inwestycji nie ma zapewnionej odrębnej komunikacji i cały transport materiałów budowlanych, ciężkiego sprzętu, będzie się odbywał ul. [...] powodując jej blokadę, nadmierny hałas, wibracje i zwiększoną emisję spalin. Spowoduje to także spadek cen nieruchomości wnioskodawców. Stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, ale mogą być także właściciele i użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, decyduje o tym zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na okoliczne nieruchomości i stopień jej uciążliwości. Badanie uciążliwości musi być szeroko rozumiane, także jako badanie uciążliwości dla działek nie graniczących bezpośrednio z działką inwestycyjną. Zdaniem wnioskodawców planowana inwestycja nie harmonizuje z zabudową ul. [...], zabudowanej wyłącznie budynkami jedno i dwurodzinnymi. Planowana zabudowa nie spełnia wymogu o jakim mowa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i kształtowania warunków zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy. Wnioskodawcy podali, że o decyzji ustalającej warunki zabudowy dowiedzieli się [...] r. Jak trafnie wyjaśniło SKO w K. w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. czy wniosek opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 K.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot będący stroną postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu wymienionego w art. 148 K.p.a. Jeżeli natomiast w światle twierdzeń wynikających z samego wniosku wynika, że brak jest ustawowych podstaw wznowienia, wniosek składa podmiot w sposób oczywisty nie będący stroną, albo termin złożenia wniosku nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 143 § 3 K.p.a. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy. Wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą podmiotowe lub przedmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia i czy został zachowany termin do złożenia wniosku. To, czy przyczyny wznowienia wskazane we wniosku faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 581/17). Jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., okoliczność ta może być badana dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 277/17). Burmistrz Miasta W. otrzymał wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] od osób uznających się za strony tego postępowania, które bez własnej winy nie wzięły w nim udziału i z wniosku tego wynikało, że został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 K.p.a. W takiej sytuacji organ I instancji miał obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie przeprowadzić postępowanie co do istnienia rzeczywistych przyczyn wznowienia, dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ nie może badać, czy podmiotowi, który żąda wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., status strony rzeczywiście przysługuje. Ta kwestia należy do postępowania rozpoznawczego. W kontrolowanej sprawie organ I instancji zamiast wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, wydał postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w uzasadnieniu którego wyjaśnił, że osoby które żądają wznowienia nie były stronami postępowania zakończonego decyzją ostateczną, gdyż ich nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. Zatem dokonał oceny merytorycznej wniosku o wznowienie postępowania, co nie jest dopuszczalne w fazie wstępnej postępowania wznowieniowego. Narusza to art. 149 § 2 K.p.a. zgodnie z którym dopiero wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Uchybienie to stanowiło niewątpliwe naruszenie przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Musi zostać wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie należy przeprowadzić postępowanie co do istnienia rzeczywistych przyczyn wznowienia i pozostałych kwestii dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy. Uzasadniało to uchylenie wydanego w sprawie postanowienia organu I instancji, a w uzasadnieniu wydanego postanowienia przez SKO w K. wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu postanowienie to nie narusza prawa. Zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a więc w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta W.. Wydanie postanowienia przez Kolegium stanowiłoby rażące naruszenie art. 150 K.p.a. i skutkowałoby także naruszeniem art. 15 K.p.a. wprowadzającego w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności postępowania. Argumenty zawarte w sprzeciwie sprowadzały się do twierdzenia, że organ I instancji słusznie uznał, iż wnioskodawcy nie mogą żądać wznowienia postępowania, ponieważ nie przysługuje im status strony. Z przyczyn omówionych powyżej argumenty te nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 64b § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw.