IV SAB/Gl 313/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia odrzucić skargę. W piśmie z dnia 28 września 2017 r. E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, która - jak wskazano w skardze - polega "na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu" skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej jej dnia [...] r. o nr [...] Podkreślenia zatem wymagało, że według art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zdaniem składu orzekającego brak jest podstaw do zaliczenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w zakresie przekazania lub rozpoznania "odwołania" od "decyzji o zwolnieniu ze służby" do katalogu bezczynności, określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Według tego przepisu skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest załatwić sprawę administracyjną w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a także w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tych ustaw. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podzielił pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2826/17. Wskazano w nim, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby". Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozważając kwestię podstawową, tzn. jaka jest kwalifikacja prawna propozycji zatrudnienia lub służby i czy jej kontrola pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, należy mieć na uwadze następujące okoliczności: 1) wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2) funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków, 4) ustawodawca nie zastrzegł w przepisach dla "propozycji" formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy), 5) dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego, tj. zwolnienie ze służby. Ponadto, zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga tymczasem jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero konsekwencją przyjęcia propozycji jest określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 1 ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 przywołanego przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Konsekwencją powyższego jest także wspomniana "niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach" (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2826/17, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS"). Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13 (CBOS), akty lub czynności opisane w tym przepisie posiadają następujące cechy: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Analizowana w rozpatrywanej sprawie propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Przy tym odnotować należy, że sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W tym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu, która według skarżącej polegała na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od "decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby", nie zaś sama propozycja zatrudnienia na nowych warunkach. Jednakże cytowane orzeczenie NSA należało przytoczyć również w tej sprawie, gdyż skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje tylko wówczas, gdy organ zobowiązany jest załatwić sprawę administracyjną w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a także w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tych ustaw, o czym już wcześniej wspominano. W ocenie Sądu propozycja zatrudnienia funkcjonariusza celnego na nowych warunkach, nie jest żadnym z rozstrzygnięć ani też innych aktów lub czynności z zakresu administracji, które zostały wyżej wymienione - nie należy także do właściwości sądu administracyjnego, ani skarga od tej propozycji, ani też skarga na bezczynność organu w kwestii określonej w niniejszym postępowaniu, dotyczącej działań związanych z tą propozycją zatrudnienia. Nie ma również podstaw do zastosowania art. 3 § 3 p.p.s.a., według którego sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W ślad za przytoczonym postanowieniem NSA należy podkreślić, że odrzucenie skargi nie oznacza naruszenia prawa do sądu strony skarżącej przez zamknięcie drogi sądowej (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 276 ust. 1, 2 i 6 ustawy, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Co zaś istotne na gruncie niniejszej sprawy, stosownie do jednoznacznego art. 277 ustawy, spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w przywołanym art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Przepis ten ma charakter szczególny, wyraźnie określając właściwość sądów powszechnych w tej kategorii spraw służbowych na gruncie przywołanej ustawy, która nie została wyraźnie zakwalifikowana do właściwości sądu administracyjnego. Jak wskazano, zaskarżona w sprawie "propozycja" nie stanowi decyzji o zwolnieniu, przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Jednocześnie przyznano, że propozycja ta została sformułowana w ramach stosunku służbowego. W niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta. Treść skargi wskazuje na to, że skarżąca zmierza do tego, aby zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. W tej sytuacji, spór związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego go ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd powszechny właściwy w sprawie, z uwagi na art. 1991 Kodeksu postępowania cywilnego, nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość. Podobne stanowisko zawarł tutejszy Sąd w postanowieniu z dnia 12 marca 2018 r. o sygn. akt IV SAB/Gl 308/17 i z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 24/18 oraz z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 364/17 (CBOS). W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.