II OW 121/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem [...] a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...]. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie nieruchomości stanowiącej cmentarz postanawia: wskazać jako właściwego do załatwienia sprawy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Wnioskiem z dnia 17 października 2017 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] poprzez wskazanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] jako właściwego do rozpoznania sprawy w sprawie interwencji na nieruchomości stanowiącej cmentarz w [...] w związku z wykonywaniem prac związanych z chowaniem zmarłych w nowo wykopanych grobowcach. W uzasadnieniu wniosku podnosi, że Burmistrz [...] nie jest właściwym organem do rozpatrzenia sprawy, albowiem przedmiotowy cmentarz nie jest cmentarzem komunalnym, ale cmentarzem parafialnym, nie będącym w zarządzie Burmistrza [...]. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] podnosi, że koniecznym warunkiem rozbudowy cmentarza jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem w zakresie postępowania o wstrzymanie rozbudowy cmentarza właściwym są Burmistrz [...] oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Dodatkowo wskazuje, że w pozostałym zakresie właściwym do rozpoznania sprawy jest Burmistrz [...] na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz, że wniosek w zakresie kontroli sanitarnej został już rozpoznany przez Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje – na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Sprawa zainicjowana wnioskiem Burmistrza [...] dotyczy żądania zawartego w piśmie wnioskodawczyni z dnia 11 sierpnia 2017 r. o wstrzymanie rozbudowy cmentarza z uwagi na naruszenia przepisów prawa powodujące zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców oraz środowiska naturalnego oraz o wstrzymanie dokonywania pochówków na terenie cmentarza, aż do odwołania. W piśmie z dnia 11 września 2017 r. wnioskodawczyni podnosiła, że: rozbudowa cmentarza powoduje naruszenie strefy sanitarnej, bowiem w grobowcach stoi woda, która dostaje się do gruntu, a następnie domów mieszkańców, cmentarz nie posiada odpowiedniej szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody jest nieodpowiednia, doszło do przekroczenia właściwego poziomu wód gruntowych na cmentarzu, nieruchomość wnioskodawczyni znajduje się w odległości bliższej niż 50 m. od cmentarza w [...] oraz w odległości bliższej niż 50 m. od miejsca zamieszkania sąsiadów wnioskodawczyni, a kilkanaście domów jest pozbawionych przyłącza do miejskiej sieci wodociągowej. Dla ustalenia właściwości organu do rozpoznania wniosku należy wskazać na regulację art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach w związku z regulacją ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w zakresie stosowania nakazów dla realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego (art. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Państwowa Inspekcja Sanitarna ma kompetencję do stosowania nakazów. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwość do rozstrzygania żądania zawartego w podaniu wyznaczają ze względu na przedmiot żądania przepisy prawa materialnego, przy czym podstawowe znaczenie ma regulacja materialnoprawna dająca podstawy do wydania decyzji nakazujących lub zakazujących podjęcia czynności przez określony podmiot. Nie daje podstaw do ustalenia właściwości ogólna norma prawna przyznająca kompetencję nadzorczą ale nie wyznaczająca podstaw do podjęcia środków prawnych ustanawiających nakaz lub zakaz podjęcia czynności. Nie daje zatem podstaw do wyprowadzenia właściwości rzeczowej do rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania, w zakresie którego powstał spór kompetencyjny, norma pierwsza art. 21 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2017 r. poz. 912), wedle której "Nadzór nad przestrzeganiem przepisów niniejszej ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawują starostowie, wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast)". Podstawę prawną do wyprowadzenia właściwości jest norma druga art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którą: ". Nadzór nad przestrzeganiem przepisów niniejszej ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawują (...) właściwi miejscowo inspektorzy sanitarni". Artykuł 21 ust. 1 norma druga ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zakresie właściwości organów inspekcji sanitarnej ma umocowanie w regulacji art. 1 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że "właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego", a zatem daje podstawy do władczego wypowiedzenia się właściwego inspektora sanitarnego. Artykuł 21 ust. 1 norma druga ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wymaga powiązania z regulacją prawną dającą podstawy do podejmowania nakazów i zakazów. Taką podstawę daje ustawa z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 2017 r. poz. 1261 ze zm.). Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, "Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: 1. higieny środowiska, (...) - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych". Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach (m.in. ustalających odległość cmentarza od zabudowań) i utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości i urządzeń użyteczności publicznej, jakim są również cmentarze. Przedmiotowy zakres żądania pozostaje zatem w związku z właściwością Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a nadto z regulacją podstaw prawnych do podejmowania nakazów w formie decyzji. Według art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień". Artykuł 27 ust. 2 tej ustawy normuje zakres przedmiotowy nakazów stanowiąc: "Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu". Do wydania zatem nakazów w formie decyzji właściwy jest Państwowy Inspektor Sanitarny w [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami, postanowił jak w sentencji.