I GSK 3007/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 216/18 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) grudnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 8 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 216/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2017.2188) - dalej "p.p.s.a", oddalił skargę M. W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("Dyrektor") z (...) grudnia 2017 r. nr (...)w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013, nie mógł zostać rozpoznany z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1 z 21 października 2005 r.) i zakończenie finansowania programu w ramach, którego skarżący starał się o przyznanie pomocy finansowej. Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2015 r. i jest to okres realizacji PROW 2007-2013. Natomiast po 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne koszty. Upływ terminu określonego w cyt. powyżej przepisie rodzi ten skutek, że ustaje możliwość realizacji prawa do płatności rolniczych, a w konsekwencji przestaje istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego. Powyższe znajduje potwierdzenie również w art. 3 decyzji Komisji z 7 września 2007 r. Nr CCI2007PL06RPO001, zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczypospolitej Polskiej w okresie programowania 2007-2013. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z 11 maja 2013 r. dotyczył płatności ONW za 2013 r. Długotrwałość postępowania administracyjnego toczącego się we wszystkich instancjach, która wpłynęła na czas zakończenia postępowania ostateczną decyzją Dyrektora z (...) grudnia 2017 r. o umorzeniu postępowania jest faktem niekwestionowanym. Przyczyny tego stanu były bardzo różne, leżące zarówno po stronie skarżącego, jak organów jednak nie ma to wpływu na zaistnienie podstaw do umorzenia postępowania. Końcowy termin, do którego możliwe było przyznanie pomocy finansowej w ramach ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (j.t. Dz.U.016.1387) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2009.40.329 ze zm.) upłynął zatem przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku skarżącego. Zdaniem Sądu zarzut, że termin z art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 skierowany jest wyłącznie do organów administracji i nie ma wpływu na ocenę prawidłowo złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności ONW, który powinien wydać decyzję w przedmiocie spełnienia przez stronę warunków do uzyskania płatności i wypłata płatności powinna nastąpić z środków własnych Agencji jest bezzasadny. Zdaniem Sądu, zasadna była odmowa przyznania pomocy, bowiem w momencie, w którym wniosek mógł być przyjęty do realizacji, nie było już możliwości przyznawania i wypłaty środków finansowych w ramach PROW 2007-2013. Dostępność środków finansowych jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą niemożność przyznania pomocy. Skoro celem postępowania było ustalenie, czy skarżący spełnia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej w ramach tego programu, to zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w ramach PROW 2007-2013, stanowi o braku przedmiotu postępowania, co powoduje skutek w postaci jego bezprzedmiotowości i rodzi konieczność umorzenia postępowania. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: a. art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L Nr 277, str. 1 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą zaaprobowaniem jego zastosowania przez organ, a polegającą na uznaniu, że termin 31 grudnia 2015 r. wynikający z jego treści jest elementem materialnego stosunku prawnego tzn. norma prawna zawarta w tym przepisie, nakazująca kwalifikować wydatki do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. skierowana jest do skarżącego, jako strony postępowania i wiąże go w ten sposób, iż jego prawidłowo złożony wniosek o płatności ON W nie może zostać uwzględniony i płatność ta nie może zostać mu przyznana z uwagi na upływ w/w terminu kwalifikowalności wydatków z dniem 31 grudnia 2015 r., podczas gdy adresatami normy z tego przepisu są państwa członkowskie, a nadto jej treść nie zawiera zakazu wypłaty środków (płatności ONW) gdyż co najmniej jest niekompletna; b. art. 71 ust. 3 i art. 74 w/wym. rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r (...) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że pomimo tego, że regulację szczegółowych procedur dotyczących dofinansowania objętego programem pozostawiono do regulacji państw członkowskich, a przepisy polskiej ustawy i rozporządzeń nie zawierają regulacji terminu kwalifikowalności, to należy stosować przepisy rozporządzenia; c. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i 19 ust. 2 ustawy z dn. 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Rozwoju Rolnego (...) poprzez ich niezastosowanie wskutek niezastosowania - przy rozwiązywaniu konfliktu norm w czasie - techniki wykładni w zgodzie z Konstytucją RP, a zwłaszcza z art 32 ust. 1 Konstytucji RP i nieuznanie, że w tak wyjątkowej materii zastosowanie powinien znaleźć jednak przepis ustawy nowej albo ewentualnie - przy ustaleniu luki prawnej - że przepisy dotychczasowej ustawy powinny zostać jednak interpretowane rozszerzająco, tak aby nie naruszyć zasady równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych w sytuacjach podobnych; d. art. 3 decyzji Komisji Europejskiej z 7 września 2007 r. zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczpospolitej Polskiej w okresie programowania 2007- 2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez jego bezpośrednie zastosowanie względem adresata osoby fizycznej, podczas gdy adresatem tej decyzji jako tego rodzaju aktu prawa wspólnotowego jest wyłącznie Rzeczpospolita Polska do której została ona skierowana, a zatem nie obowiązuje ona w innych stosunkach i nie znajduje zastosowania (nie wywiera skutku bezpośredniego) wobec podmiotów prawa prywatnego nie będących jej adresatami, przy czym wydanie tej decyzji potwierdza niekompletność normy wynikającej z samego art. 71 ust. 1 w/wym. Rozporządzenia; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § pkt 1 c p.p.s.a w zw. z art. 8, art. 105 § 1, art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wadliwej niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana została z naruszeniami wyżej wskazanych przepisów; b. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia i nierozpoznaniu niektórych zarzutów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest bezpodstawna. 3.2. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest tylko w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Na gruncie art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (2). Naruszenie prawa przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Powyższe wskazuje, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 3.3. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt. 2 skargi kasacyjnej, wskazać należy , że skarżący w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia, że w jego ocenie doszło do naruszenia art. 145 § pkt 1 c p.p.s.a w zw. z art. 8, art. 105 § 1, art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wadliwej niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana została z naruszeniami wyżej wskazanych przepisów. Argumentem na poparcie tego zarzutu jest stwierdzenie, że WSA zaaprobował umorzenie postępowania w sytuacji gdy postępowanie o przyznanie płatności ONW za 2013 r. nie stało się jednak bezprzedmiotowe, ani w całości, ani w żadnej części. Natomiast w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mającego polegać na niepełnym wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia i nierozpoznaniu niektórych zarzutów skargi ograniczono się do sformułowania zarzutu. Powyższe w pełni uzasadnia uznanie powyższych zarzutów za bezpodstawne. 3.4. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że ich istotą są twierdzenia, że Sąd I instancji bezpodstawnie zaakceptował ustalenie organów, że postępowanie z wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe w skutek niewłaściwej wykładni art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L Nr 277, str. 1 ze zm.) skutkującą zaaprobowaniem jego zastosowania przez organ, a polegającą na uznaniu, że termin 31 grudnia 2015 r. wynikający z jego treści jest elementem materialnego stosunku prawnego tzn. norma prawna zawarta w tym przepisie, nakazująca kwalifikować wydatki do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. skierowana jest do skarżącego, jako strony postępowania i wiąże go w ten sposób, iż jego prawidłowo złożony wniosek o płatności ONW nie może zostać uwzględniony i płatność ta nie może zostać mu przyznana z uwagi na upływ w/w terminu kwalifikowalności wydatków z dniem 31 grudnia 2015 r. Przede wszystkim, podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji uzasadnił szczegółowo z jakich przyczyn podzielił stanowisko zajęte przez organy administracji, iż postępowanie z wniosku skarżącego podlega umorzeniu. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organy orzekające nie miały podstawy do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdyż sprawa zainicjowana wnioskiem strony z dnia 11 maja 2013 roku o przyznanie płatności ONW utraciła w toku postępowania jedną z cech sprawy administracyjnej – podstawę prawną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Co istotne, Sąd pierwszej instancji nie kwestionował długotrwałości postępowania administracyjnego toczącego się we wszystkich instancjach, co miało wpływ na czas zakończenia tego postępowania, jednocześnie wskazał, że przyczyny tego stanu były różne, co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tę ocenę NSA podziela, podkreślając, że wady postępowania na które powołuje się strona skarżąca powinna zwalczać dostępnymi instrumentami prawnymi w toku toczącego się przed organami postępowania. Natomiast jego wynik w postaci umorzenia postępowania na skutek obiektywnego wyczerpania środków finansowych w ramach PROW 2007-2013 stanowi o braku przedmiotu postępowania, czego skutkiem jest jego bezprzedmiotowość, której z kolei konsekwencją jest konieczność umorzenia takiego postępowania. Jak trafnie podniósł Sąd I instancji wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013, nie mógł zostać rozpoznany z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1 z dnia 21 października 2005r.) i zakończenie finansowania programu, w ramach którego skarżący starał się o przyznanie pomocy finansowej. Termin ten jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o udzielenie tej pomocy. Przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy zaliczyć możliwość dysponowania przez ARiMR środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Brak możliwości wypłaty przez organy środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do EFFROW, wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 15 lutego 2012 r. sygn. II GSK 1520/10, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. II GSK 225/11 – dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, który w związku z art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 roku, stanowi, iż: "bez uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. Operacje podlegające współfinansowaniu nie powinny być zakończone przed datą rozpoczęcia kwalifikowalności." Jednocześnie prawidłowe jest stanowisko Sądu I Instancji, że za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. i jest to okres realizacji PROW 2007-2013. Natomiast po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne koszty. Upływ terminu określonego w cyt. powyżej przepisie rodzi ten skutek, że ustaje możliwość realizacji prawa do płatności rolniczych, a w konsekwencji przestaje istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego. Powyższe znajduje potwierdzenie również w art. 3 decyzji Komisji z dnia 7 września 2007 r. Nr [...], zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczypospolitej Polskiej w okresie programowania 2007-2013, zgodnie z którym wydatki rzeczywiście poniesione przez agencję płatniczą programu w okresie między 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. są kwalifikowane. Powołany art. 3 decyzji Komisji ustanawia zatem ostateczną granicę wydatkowania (i rozliczania) środków finansowych w ramach PROW 2007-2013, co oznacza, że po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być księgowane, jak również przedstawiane do wydatkowania z EFFROW żadne koszty. 3.5. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.