II SA/Kr 264/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] S.A. z siedzibą w T. z dnia 9 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie [...] S.A. z siedzibą w T. z dnia 9 stycznia 2018 r. II. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w T. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] S.A. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r. odmówiono J. K. dostępu do informacji publicznej. Przedmiotowa decyzja została doręczona wnioskodawcy w dniu 12 grudnia 2017 r. W dniu 28 grudnia 2017 r. do kancelarii Rady Miasta [...] wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Przedmiotowy wniosek w dniu 2 stycznia 2018 r. został przekazany [...] S.A. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca może wystąpić do podmiotu obowiązanego do udostepnienia informacji publicznej niebędącego organem władzy publicznej o ponowne rozpatrzenia sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie od decyzji winno być wniesione w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. Takie pouczenie zostało zamieszczone w decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r. W przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy na zasadzie art. 134 K.p.a. zobowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające takie uchybienie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy [...] S.A. stwierdził, że z uwagi na fakt odebrania przez wnioskodawcę decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r. w dniu 12 grudnia 2017 r. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 27 grudnia 2017 r. Wniosek złożony przez J. K. w dniu 28 grudnia 2017 r. był więc złożony z uchybieniem wyżej wskazanego terminu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. K. zarzucając naruszenie: 1/ art. 134 K.p.a. w związku z art. 129 § 2 K.p.a. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie jako podstawy zaskarżonego orzeczenia w wypadku, gdy doszło do zaktualizowania się warunków określonych w hipotezach tychże norm; 2/ art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie rozpoznania całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym przyjęciem kontrfaktycznych ustaleń jako podstawy zaskarżonego orzeczenia; 3/ art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i doprowadzenie do uniemożliwienia skarżącemu skorzystania z prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzje z dnia 8 grudnia 2017 r. otrzymał w dniu 18 grudnia 2017 r. W dniu 28 grudnia 2017 r. zostało wniesione odwołanie od powyższej decyzji, a termin na dokonanie tej czynności procesowej upływał dopiero w dniu 2 stycznia 2018 r. W ocenie skarżącego postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. zostało oparte na niezgodnym z prawdą ustaleniu o odebraniu decyzji w dniu 12 grudnia 2017 r. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia wobec występowania w nim wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. lub też o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarządzeniem sędziego z dnia 17 kwietnia 2018 r. [...] S.A. został wezwany o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2018 r. [...] S.A. podał, że nie dysponuje zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r. odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Data odbioru decyzji przez skarżącego została ustalenia na podstawie usługi śledzenia przesyłek Poczty Polskiej, przy czym przesyłka została zidentyfikowana na podstawie numeru przesyłki podanego na potwierdzeniu nadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kpa. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie choć dotyczyła ona wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepis ten będzie miał odpowiednie zastosowanie. Niedopuszczalność odwołania czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno – techniczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, 2012, s. 506 – 507). Zaznaczyć należy, że postanowienie, o którym mowa w art. 134 K.p.a., winno być oparte na wnikliwej analizie okoliczności danej sprawy, bowiem w istocie zamyka ono stronie możliwość ponownego rozpoznania jej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji, czyli realizację zasady dwuinstancyjności postępowania mającą oparcie nie tylko w art. 15 ust. 1 K.p.a., ale przede wszystkim w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że w przypadku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy z uchybieniem terminu należy stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 K.p.a. Jednakże w niniejszej sprawie przepis ten został zastosowany przedwcześnie, ponieważ kwestia, czy decyzja z dnia 8 grudnia 2017 r. została doręczona tak jak twierdzi organ w dniu 12 grudnia 2017 r., czy tak jak twierdzi skarżący w dniu 18 grudnia 2017 r. nie została wyjaśniona. Zgodnie z dyspozycją art. 16 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.) odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Tak więc podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, który decyzją odmawia jej udzielenia działa na podstawie K.p.a. w zakresie przepisów dotyczących decyzji w tym także jej doręczenia. Zgodnie natomiast z art. 39 K.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Stosownie natomiast do art. 46 § 1 i § 2 K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu. Doręczenie jest niewątpliwie czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Na przykład od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA. Komentarz" wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., str. 321). Przyjmuje się też, że K.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, s. 278). Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami K.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Powyższe uwagi skłaniają do wniosku, że doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, niewątpliwie wniesienie odwołania aktualizuje ciążący na organie odwoławczym obowiązek ustalenia, czy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. To zaś wymaga uprzedniego ustalenia, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w terminie, od którego należy liczyć spełnienie warunku zachowania terminu. W rozpoznawanej sprawie Sąd jednoznacznie ustalił, co podał sam organ w piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2018 r., że brak jest wymaganego prawem zwrotnego potwierdzenia przez skarżącego doręczenia mu decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r. znak [...]. Fakt ten uniemożliwia ustalenie faktycznej daty doręczenia decyzji, a tym samym ustalenie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w ustawowym terminie. Po pierwsze wydruk ze stron Poczty Polskiej nie stanowi potwierdzenia doręczenia skarżącemu decyzji w rozumieniu art. 39 i art. 46 § 1 K.p.a. Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 i następnych K.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy. Adnotacja Poczty Polskiej S.A poczyniona w systemie elektronicznym stwarza jedynie domniemanie doręczenia decyzji i nie zstępuje potwierdzenia o jakim mowa w art. 39 i art. 46 § 1 i § 2 K.p.a. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Tylko taki dokument korzysta z domniemania prawdziwości. Należy w całej rozciągłości zgodzić się ze skarżącym, iż do chwili obecnej nie zostało udowodnione czy i w jakiej dacie skarżący odebrał decyzję, co oznacza że nie doszło do formalnego, zgodnego z prawem jej doręczenia. W tej sytuacji organ instancji winien podjąć próbę doręczenia skarżącemu decyzji z poszanowaniem wymogów prawa, czyniących to doręczenie skutecznym i umożliwiającym na wypadek wniesienia odwołania, ustalenie czy skarżący zachował termin do zaskarżenia decyzji. W tych okolicznościach faktycznych skoro w ocenie Sądu, przy rozstrzyganiu sprawy doszło do naruszenia przepisów procesowych art. 7 i art. 39 K.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy sporne postanowienie nie mogło się ostać. Koniecznym zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stało się jego uchylenie. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.