II OSK 123/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 742/18 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 742/18, oddalił skargę H. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Jak wyjaśnił Sąd i instancji, argumentacja organów co do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy jest racjonalna, logiczna i przekonująca. Specjalistyczna wiedza organu doprowadziła do takich wniosków, którym nie można przypisać dowolności czy też cechy nadużycia władztwa administracyjnego. Wskazaną w projekcie decyzji o warunkach zabudowy inwestycję zaplanowano na obszarze historycznego układu Parku [...] powstałego na terenie [...]. Podstawowym nośnikiem wartości zabytkowych Parku jest zieleń, w tym zieleń wysoka powiązana malowniczo z wolnymi od zaczerwień polanami zlokalizowanymi na obrzeżu i wewnątrz założenia parkowego. Polany stanowią otwarcia widokowe na malownicze zakątki parku. Taką właśnie polanę stanowi działka ew. nr [...], która do parku wprowadza z ul. [...], której wschodnia pierzeja stanowi zabudowę mieszkaniowo - użytkową, a zachodzenia to strefa wolna od zabudowy terenu zieleni miejskiej objętej ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Tymczasem projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na działce ew. nr 14, przewiduje przekształcenie ogólnodostępnej i wolnej od zabudowy przestrzeni zieleni miejskiej, przez to część wpisanego do rejestru zabytków Parku [...] w części planowanej do zabudowy uległaby zniszczeniu. 2. Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa) wobec jego niezastosowania w sytuacji gdy, zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: Kpa) - polegającym na dowolnym, a nieuprawnionym przyjęciu przez organy administracji ustalenia (nie zweryfikowanego przez Sąd pomimo sformułowanego przez stronę zarzutu w tym przedmiocie), że ww. działka (teren byłej stacji benzynowej) była objęta decyzją z 3 lipca 1990 r. o wpisaniu Parku [...] i [...] do rejestru zabytków; b) naruszenie prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej: upzp) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446; zwanej dalej: uozoz) wobec zaakceptowania przez Sąd I instancji dokonanej przez organy administracji oceny, jakoby realizacja obiektu kubaturowego na ww. działce kłóciła się z opieką nad zabytkami, i w rezultacie wykluczenie a limine możliwości pogodzenia istnienia obiektu kubaturowego na działce (działki w użytkowaniu wieczystym podmiotu prywatnego) z funkcją parku jako miejsca użyteczności publicznej. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że okoliczność objęcia ww. działki zakresem decyzji z [...] lipca 1990 r. o wpisaniu Parku [...] do rejestru zabytków jest oczywista. Analiza załącznika graficznego do tej decyzji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ww. działka znajduje się w granicach założenia parkowego objętego ochroną. Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące sposobu korzystania z nieruchomości tj. funkcjonowania stacji benzynowej i oddania w użytkowanie wieczyste nie mogą mieć żadnego wpływu na "wyłączenie" nieruchomości ze skutków decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie oceniał bowiem legalności decyzji o wpisie do rejestru zabytków, a wyłącznie kwestie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W związku z jednoznacznym objęciem spornej działki zakresem ochrony zabytków, ustalenia w tym zakresie nie były dowolne, zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, ponieważ w kwestionowanym zakresie zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa. 3.4. W kwestii naruszenia prawa materialnego dotyczącego zdaniem skarżącej spółki błędnego stwierdzenia organów, iż realizacja obiektu kubaturowego na ww. działce kłóciła się z opieką nad zabytkami, wskazać należy, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp postanowienie uzgadniające jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa, a w szczególności art. 4 uozoz nie określają bowiem w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu ochrony zabytków. Przy tym nie powinna ona każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. 3.5. Tak wykładnia, jak i zastosowanie powołanych w skardze kasacyjnej art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp w zw. z art. 4 uozoz w żaden sposób nie determinowały oceny legalności zaskarżonego postanowienia co do możliwości pogodzenia istnienia obiektu kubaturowego na działce nr[...] (działki w użytkowaniu wieczystym podmiotu prywatnego) z funkcją parku jako miejsca użyteczności publicznej. 3.6. Skarżąca spółka wskazuje, że zaakceptowane przez Sąd I instancji "konserwatywne" zapatrywanie organów na formę i sposoby ochrony zabytków pozbawia ją wszelkich atrybutów korzystania z użytkowania wieczystego. Jednakże przepisy regulujące zasady wykonywania prawa użytkowania wieczystego, w szczególności art. 233 Kodeksu cywilnego nie zawierają nawet prerogatywy możliwości dowolnego zabudowania czy zagospodarowania nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Wręcz przeciwnie, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie określa katalog uprawnień i obowiązków użytkownika wieczystego takiej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nie przesądzono o konieczności zapewnienia ogólnodostępności nieruchomości w sensie cywilistycznym i nie zmodyfikowano uprawnień użytkowania wieczystego, lecz wskazano w istocie na konieczność zachowania wolnej od zabudowy przestrzeni zieleni miejskiej i niedopuszczalność jej zabudowy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.