II SA/Wa 205/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. R., M. P., A. R. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – oddala skargę – W dniu 27 września 2017 r. A. R., M. P. i A. R., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o wydanie decyzji w przedmiocie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. W treści wniosku pełnomocnik powołał się na art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na podstawie art. 61 a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o prawie do zajmowania lokalu mieszkalnego Nr [...] przy ul. [...] w [...], na rzecz A. R., M. P. i A. R. Organ wskazał, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] został przydzielony S.R. na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] października 1982 r., wydanej przez Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań nr [...] w [...]. S. R. zmarł w dniu [...] maja 2009 r. w [...], w związku z czym posiadany przez niego tytuł prawny do lokalu wygasł z mocy prawa, natomiast A. R.z córką A. R., zięciem, wnukiem pozostali w nim bez tytułu prawnego do jego zajmowania. Ponadto w lokalu mieszkalnym na dzień zgonu S. R. zameldowany pozostawał syn T. R. Po zgonie męża A.R. nie zgłosiła tego faktu i nie wystąpiła do właściwego organu z wnioskiem o przydział zamieszkiwanego lokalu. Wniosek o regulację tytułu prawnego do zamieszkiwanego lokalu mieszkalnego A. R. złożyła dopiero w dniu [...] czerwca 2012 r. Wobec powyższego, Dyrektor Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wyjaśnił, że decyzja o prawie zamieszkiwania nie może zostać wydana, ponieważ powołany wyżej przepis obowiązywał do dnia 1 lipca 2010 r. Natomiast A. R. wystąpiła z powództwem o ustalenie istnienia stosunku najmu, które zostało oddalone przez Sąd Rejonowy [...] w [...] wyrokiem z dnia [...] czerwca 2013 r. (sygn. akt [...]). Apelacja od wyroku została oddalona przez Sąd Okręgowy w [...] Wydział [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. (sygn. akt [...]). Przedmiotowy wyrok jest prawomocny. W dniu [...] października 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego skierował do wszystkich osób zamieszkałych w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym przy ul. [...] w [...], tj. do A. R., A. R., M. P. i I. P. wezwanie do dobrowolnego opróżnienia i wydania lokalu mieszkalnego. W związku z tym, że powyższy lokal nie został zwolniony AMW Oddział Regionalny w [...] skierowała pozew o eksmisję ww. osób w przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W dniu [...] sierpnia 2017 r. wydany został przez Sąd Rejonowy [...] w [...] (sygn. akt [...]) wyrok zaoczny nakazujący pozwanym A. R., A. R., M. P.i małoletniemu I.P. opuszczenie i opróżnienie lokalu nr [...] w przy ul. [...] w [...]. Wyrok jest nieprawomocny. Organ podał, że z uwagi na zmianę brzmienia przepisów ustawy o zakwaterowaniu, brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji na rzecz wnioskodawców. W zażaleniu złożonym przez A. R., M. P. i A.R. podniesiono, że brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. Prezes Agencji Mienia Wojskowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Odnosząc się do złożonego zażalenia organ wskazał, że pełnomocnik błędnie powołał się na art. 23 ust. 3a ustawy o zakwaterowaniu, który reguluje kwestie dotyczące odprawy mieszkaniowej, zajmowania lokalu oraz postępowania w przypadku śmierci żołnierza zawodowego, nie zaś emeryta wojskowego, którym S. R. był od 2003 r. Organ podał, że od 1 lipca 2004 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 116, poz. 1203), sytuację osób, które otrzymały przydział osobnej kwatery stałej na podstawie, nieobowiązujących już przepisów, regulował art. 23 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu (...) (Dz.U.116.1203) oraz ust.1a-1b ustawy (...) z 21 stycznia 2005 r. (DZ.U.2005.33.289 i 290), które wskazywały, że w razie śmierci osoby, której przydzielono osobną kwaterę stałą, będącą w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącą kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. Dyrektor oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydaje tym osobom decyzję o prawie zamieszkiwania. Na podstawie tych właśnie przepisów A. R. mogła wystąpić do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania, kiedy w dniu [...].05.2009 r. zmarł w S. R. O zgonie męża - emeryta wojskowego – A. R. jednak nie poinformowała i nie wystąpiła do właściwego organu Agencji z wnioskiem o potwierdzenie uprawnień do zajmowanego lokalu. Prezes AMW wskazał, że przedmiotowe przepisy obowiązywały do kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, czyli do wejścia w życie z dniem 1 lipca 2010 r. ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), która uchyliła ust. 1a-1c. Nowelizacja ta wprowadziła możliwość zadysponowania lokalem z zasobu WAM na rzecz osoby niebędącej żołnierzem zawodowym, jedynie w trybie przepisów cywilnoprawnych tj. poprzez zawarcie umowy najmu. Możliwość wynajęcia przez Agencję lokalu mieszkalnego, na rzecz osoby niebędącej żołnierzem zawodowym, została ograniczona jednak tylko do tych miejscowości, gdzie występuje wolny zasób mieszkaniowy a potrzeby żołnierzy zawodowych w tym zakresie są zaspokojone. Organ podkreślił, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej byłoby obarczone wadą obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym, w związku z brakiem podstaw prawnych do orzekania w trybie administracyjnym, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] postanowieniem z [...] listopada 2017 r. zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o prawie do zamieszkiwania. Postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi A. R., M. P. i A. R., reprezentowanych przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, pełnomocnik zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 par. 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na treść jej rozstrzygnięcia; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 23 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP; - naruszenie art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa, a przez to "zrobienie sprzecznego ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa oraz naruszenie norm współżycia społecznego". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał m.in., że organ l instancji powinien wszcząć postępowanie, zbadać dokładnie okoliczności faktyczne sprawy oraz uwzględnić konstytucyjną zasadę ochrony praw słusznie nabytych, a następnie samodzielnie dokonać interpretacji prawa i wydać decyzję w przedmiotowej sprawie. W ocenie pełnomocnika błędnie organ I instancji wskazał, że decyzja, której wydania domagają się skarżący, jest decyzją konstytutywną. Podniósł przy tym, że Agencja Mienia Wojskowego narusza art. 5 kodeksu cywilnego poprzez wydanie decyzji negatywnej dla strony skarżącej. Decyzja taka, z całą pewnością ignoruje słuszny interes strony w przedłużeniu zajmowania przez nią lokalu mieszkalnego w dobrej wierze, o czym z całą pewnością świadczy wyrażona chęć wykupu lokalu mieszkalnego od Agencji Mienia Wojskowego. Organ I instancji wydając decyzję naruszył normy współżycia społecznego i w sposób sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przyznania prawa do lokalu odmówił stronie skarżącej prawa do zajmowania lokalu po zmarłym mężu. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że rozstrzygnięcie jest orzeczeniem formalnym, stąd jakiekolwiek zarzuty natury merytorycznej są nieuprawnione. Powołane przez pełnomocnika normy materialne nie miały zastosowania więc nie mogły zostać naruszone. Strona nie nabyła praw do zajmowanego lokalu bądź lokalu zamiennego - jak stara się to wykazać autor skargi - albowiem w dacie śmierci mąż A. R. nie był żołnierzem zawodowym lecz emerytem wojskowym i art. 23 ustawy o zakwaterowaniu (...) nie miał zastosowania, co w zaskarżonym postanowieniu zostało podniesione. Co więcej tryb administracyjny w ustawie o zakwaterowaniu (...) zastrzeżony jest wyłącznie dla żołnierzy pozostających w służbie, zaś dla osób nie będących żołnierzami ustawa przewiduje tryb cywilny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu. Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Organy prawidłowo zastosowały przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany we wniosku z dnia [...] września 2017 r. przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień 15 maja 2009 r., stanowi o odprawie mieszkaniowej, jaka przysługuje żołnierzowi. Wnioskodawcy domagali się wydania decyzji w przedmiocie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Z dniem 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203). Sytuację osób, które otrzymały przydział osobnej kwatery stałej na podstawie, nieobowiązujących już przepisów, regulował art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203) oraz ust.1a-1b ustawy z dnia 21 stycznia 2005 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 33, poz. 290), które wskazywały, że w razie śmierci osoby, której przydzielono osobną kwaterę stałą, będącą w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącą kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu mieszkalnym. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydaje tym osobom decyzję o prawie zamieszkiwania. Przepisy te obowiązywały do kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, czyli do wejścia w życie z dniem 1 lipca 2010 r. ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Na podstawie art. 7 tej ustawy, w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203, z późn. zm.19)) uchylono art. 20 ust. 1, 3, 5 i 6, art. 23 ust. 1a-1c oraz art. 27. W świetle powyższego, prawidłowo organ I instancji stwierdził, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z dnia [...] września 2017 r. w drodze decyzji administracyjnej. Zasadnie tym samym organ I instancji zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania z wniosku z dnia [...] września 2017 r. Brak podstawy materialnoprawnej do rozstrzygania w drodze decyzji o prawie zamieszkiwania stanowi uzasadnioną przyczynę przedmiotową, o której mowa w tym przepisie, stanowiącą przeszkodę do wszczęcia postępowania. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, prawidłowo zastosował tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Organ odmawiając wszczęcia postępowania nie stosował prawa materialnego. Nie zostały naruszone także art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ nie rozstrzygał o uprawnieniu lub obowiązku jednostki. Zasady współżycia społecznego nie stanowią podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Organy administracji publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Poprzez odmowę wszczęcia postępowania, wobec braku podstawy prawnej do takiego działania, organ nie mógł naruszyć art. 2 Konstytucji RP. Organy prawidłowo stwierdziły, że w sytuacji, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej i rozstrzygnięcia tym kwalifikowanym aktem prawnym w sprawie wniosku z dnia [...] września 2017 r., zaszła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 powołanej ustawy, orzekł, jak w wyroku.