VII SA/Wa 1658/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Starosta [...] decyzją z [...] marca 2017r., znak [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 roku poz. 23 ze zm.) oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wznowionego na podstawie postanowienia z [...] lutego 2017 r. Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa, działającego z upoważnienia Starosty [...], z wniosku P. G. – odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2016r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji p.n.: trzy budynki mieszkalne wielorodzinne (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) projektowanej na terenie składającym się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] obręb [...] położonych w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że [...] stycznia 2017r. do Starosty [...] wpłynęło pismo P. G., w którym wystąpiono o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją nr [...] powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie organ wezwał wnioskodawcę o nadesłanie pisemnych wyjaśnień, tj. wskazanie daty kiedy dowiedział się o decyzji nr [...]. W odpowiedzi na ww. wezwanie wnioskodawca oświadczył cyt.: "pierwszą możliwość kiedy mogłem zapoznać się z planami dot. decyzji [...] zapoznałem się dopiero w dniu [...].01.2017r.". Organ pierwszej instancji ustalił, że decyzja ostateczna nr [...] zapadła po tym jak Starosta [...] zawiadomieniem z [...] lutego 2016 r. wystosował do właścicieli działek sąsiednich uznanych za stronę postępowania zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie to zostało skierowane m.in. do P. G.. Z materiału dowodowego, tj. potwierdzenia zwrotnego odbioru korespondencji wynika, że zawiadomienie zostało dostarczone za pomocą polskiego operatora pocztowego - [...] [...] lutego 2016 r. Z potwierdzenia zwrotnego wynika, że korespondencja została odebrana przez "pełnoletniego domownika (...) który podjął się oddania pisma adresatowi". W toku postępowania administracyjnego nie wpłynęły żadne zastrzeżenia ze strony P. G.. Ponadto, żadna ze stron postępowania, również P. G., nie skorzystali z prawa zapoznania się z zebranymi dokumentami w tym projektem budowlanym. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wydana została kwestionowana decyzja nr [...]. P. G. decyzja została doręczona [...] maja 2016 r. Z potwierdzenia zwrotnego wynika, że korespondencja została odebrana przez "pełnoletniego domownika (...) który podjął się oddania pisma adresatowi". Organ pierwszej instancji podkreślił, że P. G. miał przymiot strony postępowania i zgodnie z art. 10 k.p.a. organ dopełnił obowiązku zapewnienia mu udziału w każdym stadium postępowania (w tym również w zakresie procedury o wyrażeniu zgody na odstępstwo). Wnioskodawca swój wniosek o wznowienie postępowania oparł na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie może skutecznie czynić takiego zarzutu. Zgodnie z art. 43 k.p.a. - "W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania". Korespondencja skierowana do P. G. była odbierana przez dorosłego domownika, zatem organ miał prawo uznać doręczenie każdego z tych pism za skuteczne. Ponadto, za datę kiedy wnioskodawca dowiedział się o decyzji nie można uznać daty, kiedy miał możliwość zapoznania się z planami/projektami dotyczącymi tejże decyzji. Kwestionowana decyzja, doręczana P. G. została odebrana przez dorosłego domownika [...] maja 2016 r., który podjął się przekazania tej decyzji adresatowi. Zatem tę datę należy uznać za datę pozyskania informacji o samej decyzji. Na podstawie takich ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Nr [...] i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o odmowie jej uchylenia. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017r., znak: [...], nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania P. G. od opisanej powyżej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r. znak [...] - uchylił tę decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie Starosty [...] z [...] lutego 2017 r., znak: [...], wznawiające postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją ostateczną Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. oraz umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podzielił ustalenia poczynione w decyzji objętej odwołaniem. Powtórzył - w postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowej w sprawie decyzji ostatecznej P. G. miał przymiot strony postępowania i zgodnie z art. 10 k.p.a. organ dopełniał obowiązku zapewnienia mu udziału w każdym stadium postępowania. Wnioskodawca – P. G., wniosek o wznowienie postępowania oparł na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., że jako strona, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Tymczasem zgodnie z art. 43 ustawy k.p.a. "W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania". Korespondencja kierowana do wnioskodawcy była odbierana przez dorosłego domownika, zatem organ miał prawo uznać doręczenie każdego z tych pism za skuteczne. Ponadto, za datę kiedy wnioskodawca dowiedział się o decyzji nie można uznać daty, kiedy miał możliwość zapoznania się z planami/projektami dotyczącymi tejże decyzji. Za datę w której dowiedział się o decyzji należy uznać datę doręczenia korespondencji, tj. [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] wskazał, ze zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W okolicznościach sprawy brak jest podstaw prawnych do wznowienia na wniosek P. G. postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 151 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł P. G.. Odniósł się w szczególności do wad decyzji ostatecznej kończącej postępowanie objęte jego wnioskiem o wznowienie. Zarzucił, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasady opisanej w art. 139 k.p.a. - orzeczono na niekorzyść odwołującego się. Na rozprawie skarżący sprecyzował, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że korespondencję kierowaną do niego, w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej, na adres "ul. [...] odbierał jego ojciec. On zaś przebywa za granicą, a pobyty w Polsce wiążą się obecnością na nieruchomości położonej w [...] przy u. [...], gdzie na stałe mieszka jego żona. Zarzucił, że nie wie skąd organy posługiwały się adresem "ul. [...] W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W okolicznościach niniejszej sprawy szczególnego przywołania wymaga także przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) – "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a ) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Rozpoznając niniejszą skargę Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w zakresie opisanym w ww. przepisie. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. I tak, organy rozpoznawały wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzja ostateczną. Wniosek taki, żeby można nadać mu dalszy bieg spełnić musi wymogi formalne. Wnioskodawca powołał się na przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Bezsprzecznie niniejszy wniosek o wznowienie postępowania pochodził od strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, która jednak nie może skutecznie powołać się na to, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd w pełni akceptuje ustalenia organów obu instancji. W postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną skarżącemu jako stronie zagwarantowano udział w tym postępowaniu. Nawiązując do wypowiedzi skarżącego jaka padła na rozprawie, że nie rozumie skąd organ "wziął" adres na "ul. [...] wskazać należy, iż właśnie ten adres figuruje w księdze wieczystej nieruchomości, z tytułu własności której skarżący był uznany za stronę tego postępowania. Doręczenia zatem "dorosłemu domownikowi", który je pod tym adresem odbierał, miały skutek doręczeń dla strony postępowania. Odebranie przesyłki przez dorosłego domownika jest uważane za skuteczne doręczenie przesyłki samemu adresatowi, a ewentualne zaniedbania, nieuwaga, przeoczenie takiej osoby (dorosłego domownika), czy też popełnienie przez nią oczywistej omyłki, spowodowane czynnikami subiektywnymi, nie mogą być kwalifikowane jako brak winy adresata. Ponadto, art. 148 k.p.a. stanowi – "§ 1 Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wnioskodawca, wnosząc wniosek o wznowienie postępowania w styczniu 2017r., tego terminu w oczywisty sposób nie zachował. Jako strona postępowania dowiedział się o decyzji w dniu jej prawnie skutecznego doręczenia - [...] maja 2016 r. Zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję przy czym chodzi o okoliczność, w której pominięto doręczenie decyzji stronie postępowania. Podkreślmy, w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia zachowania terminu ma marginalne znaczenie, bowiem kluczowe jest to, że wniosek złożyła strona, która jak wskazano powyżej nie została pominięta bez własnej winy w tym postępowaniu. Organ pierwszej instancji postanowieniem wznowił postępowanie objęte wnioskiem skarżącego, następnie we wszczętym postępowaniu odmówił uchylenia decyzji ostatecznej. Organ stopnia wojewódzkiego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego to rozstrzygnięcie uchylił, uchylił postanowienie o wszczęciu postępowania i umorzył postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji powinien był odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Mimo, że wniosek oparto na przesłance z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. (zwykłe wiąże się to z badaniem zaistnienia przesłanki we wznowionym postępowaniu) Sąd prezentuje pogląd, że odmowa wznowienia jest dopuszczalna w przypadku jasnym i oczywistym niewymagającym prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Takim był przypadek niniejszego wniosku o wznowienie postępowania. Weryfikacja przymiotu strony, dokonywana po wznowieniu postępowania, pozwala wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Tu interes prawny nie był kwestionowany oczywiste było zaś to, że wniosek złożyła strona postępowania zakończonego ostateczną decyzją, która jednak nie została pominięta w tym postępowaniu bez własnej winy. Przeciwnie prawnie skutecznie zawiadamiana o czynnościach procesowych nie wykazywała żadnej inicjatywy w tym postępowaniu. Sąd, oceniając rozstrzygnięcia podjęte w zaskarżonej decyzji, podzielił pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym jeżeli organ bezpodstawnie wyda postanowienie o wznowieniu postępowania (np. żądanie wznowienia nie pochodziło od strony lub nie dotyczyło postępowania zakończonego decyzją ostateczną) może na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie wznowione jako bezprzedmiotowe. Innymi słowy, błędnie wszczęte postępowanie powinno być umorzone. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 139 k.p.a. Sąd wskazuje, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu tego przepisu będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. Jedynie w dwóch przypadkach organ odwoławczy może odstąpić od tej zasady: po pierwsze, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo; po drugie, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza ww. zasady prawnej wyrażonej w art. 139 k.p.a., nie pogarsza bowiem ani w procesowym ani w materialnoprawnym znaczeniu sytuacji skarżącego jaką ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. Zasada reformationis in peius nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej, lecz na zakazie orzekania na niekorzyść strony, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję zawierającą merytoryczne rozstrzygnięcie. Decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ma zaś charakter orzeczenia formalnego, nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera inny skutek - przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).