II SA/Kr 373/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XLV/469/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 17 października 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz-8" stwierdza nieważność § 7 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLV/469/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 17 października 2017 w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 8", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 7 ust. 5 pkt 3. Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, w szczególności: art. 96 ust. 1 i ust 6-9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519, dalej upoś) oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej upzp) poprzez określenie rodzajów paliw jakie nie mogą być wykorzystywane do zaopatrywania w ciepło obiektów budowlanych na obszarze objętym planem. W uzasadnieniu szczegółowo wskazano na zarzucane naruszenie podając argumentację strony przeciwnej wyrażoną w toku postępowania nadzorczego. Wojewoda Małopolski podkreślił powody uznania zarzucanego naruszenia za istotne. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowego Sącza wniosła o jej oddalenie podkreślając, iż zasada ochrony środowiska uwzględniana jest przy sporządzaniu i aktualizacji wszystkich aktów planowania przestrzennego. Wynika to zarówno z art. 71- 73 upoś, jak też z przepisów upzp (art. 10 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 39 ust. 3 pkt 2, art. 47 ust. 2 pkt 2). Realizacja tej zasady następuje w szczególności poprzez określenie rozwiązań niezbędnych do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, zapewnienia ochrony przez powstającymi zanieczyszczeniami oraz poprzez ustalanie warunków realizacji przedsięwzięć umożliwiających uzyskanie optymalnych warunków w zakresie ochrony środowiska (art. 71 ust. 2 upoś). A zatem, Rada Miasta Nowego Sącza uchwalając zaskarżony § 7 ust. 5 pkt 3 ww. uchwały wypełniła wiążące ją ustawowe zobowiązanie dotyczące określenia zasad ochrony środowiska. Podano także, iż główną rolę w utrzymaniu racjonalnej gospodarki zasobami środowiska ustawodawca wyznaczył organom planowania przestrzennego z obszaru gminy, które wykonują swoje obowiązki w tym zakresie m.in. poprzez zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, czy też uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi. Określenie wymagań ochrony środowiska na danym terenie następuje na podstawie opracowań ekofizjograficznych. Takie opracowanie, przygotowane w trakcie prac nad zaskarżonym zapisem planu zagospodarowania przestrzennego, wskazuje wprost na preferencje dla ekologicznych nośników energii w terenach przewidzianych do inwestowania w związku ze znaczną emisją zanieczyszczeń do atmosferycznych (pył, S02, N02, CO) powodowaną ogrzewaniem lokali w oparciu o indywidualne źródła ciepła opalane węglem, koksem itp. Określenie zasad, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3, następuje poprzez wprowadzenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, a tym samym w dokumentach planistycznych powinny się znaleźć ustalenia dotyczące ograniczeń w zagospodarowaniu przestrzennym, wynikające z przekroczonych standardów jakości środowiska, konieczności zachowania tych standardów oraz zasad korzystania z zasobów środowiska. To wszystko zostało określone w zaskarżonej uchwale przy zachowaniu norm kompetencyjnych. Organ zobowiązany jest, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp, wprowadzić zapisy dotyczące ochrony środowiska. Organ takie zapisy wprowadził uwzględniając całość obowiązujących przepisów prawa. Nadto szereg nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów i obiektów wynika wprost z przepisów ustaw odrębnych, jak również że ustalenia planu nie mogą w tym zakresie wykraczać poza regulacje o randze ustaw, a mogą je jedynie doprecyzować, czy potwierdzać. Dlatego też, w zaskarżonej uchwale organ w żaden sposób nie wykracza poza normy, które wprowadził Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą nr XXXIII/425/17 z dnia 23 stycznia 2017r. (uchwała "antysmogowa") na podstawie art. 96 upoś, a wręcz przeciwnie, potwierdza je, choć innymi słowy. Zaskarżona uchwała (tak jak uchwała "antysmogowa") nie zakazuje w sposób bezwzględny stosowania paliw stałych, a jedynie potwierdza ograniczenia, które są wprowadzone ww. uchwałą Sejmiku. Nie cytuje ich dosłownie, ale ogólnie wskazuje na zakaz stosowania paliw wysokoemisyjnych, czyli miałów, mułów i flotów węglowych i wilgotnego drewna, o czym stanowi uchwała "antysmogowa". Ograniczenia jakie wprowadzono uchwałą "antysmogowa" dotyczą zakazu stosowania paliw stałych wysokoemisyjnych, a zaskarżona uchwała tylko je potwierdza. W tym zakresie zapisy obu uchwał są zbieżne. Nadal można korzystać z paliw stałych, które charakteryzują się małą emisją zanieczyszczeń. Ustalenie to zostało wprowadzone w planie miejscowym z uwagi na złą jakość powietrza w Nowym Sączu, szczególnie w okresie grzewczym, w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne. Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako kompleksowy prawny środek ochrony środowiska danego obszaru ma służyć koordynowaniu gospodarowania przestrzenią w zakresie szkodliwej działalności dla środowiska i zaskarżone zapisy uchwały właśnie temu służą. Określone w przedmiotowym planie zagospodarowania zasady ochrony środowiska nie powielają przepisów powszechnie obowiązującego w tym zakresie prawa, ale przyjęte rozwiązanie uwzględnia uwarunkowania faktyczne i prawne obowiązujące już na danym terenie w zakresie ochrony środowiska. Istotnym elementem środowiska przyrodniczego, oddziałującym w sposób bezpośredni na zdrowie, a tym samym na jakość życia człowieka, jest stan czystości powietrza atmosferycznego. W związku z obowiązkiem ustalenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, jaki narzuca upzp określono zasady ochrony powietrza jako jednego z elementów środowiska. Niezwykle istotnym elementem wpływającym na proces poprawy jakości powietrza jest świadomość społeczna dotycząca negatywnego wpływu zanieczyszczeń powietrza na zdrowie ludzkie, stan środowiska oraz infrastrukturę i wynikające z niej zaangażowanie społeczne w działania na rzecz poprawy czystości powietrza (perspektywa społeczeństwa), zapisy wprowadzone w zaskarżonej uchwale, a dotyczące ochrony środowiska, nie tylko spełniają wymagania proceduralne, ale potwierdzają przepisy uchwały "antysmogowej", co do której świadomość społeczna jest niewielka. Podniesienie takiej świadomości społecznej w zakresie wpływu jakości powietrza na stan zdrowia i środowiska skutkować powinno przede wszystkim zmianą zachowań społeczeństwa. Z uwagi na to wskazane w skardze uchybienie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna w zakresie kwestionowanego uregulowania § 7 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały. W planie miejscowym zgodnie z uregulowaniami upzp obowiązkowo określa się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, a także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 10 upzp). Uregulowania te nie dają organom gminy kompetencji do wykluczenia możliwości stosowania systemów grzewczych z wykorzystaniem paliw stałych. Również przepisy upoś nie dają gminie takich uprawnień. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1 upoś, sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. W art. 96 ust. 6 pkt 3 tej ustawy określono, że uchwała o której mowa w ust. 1, między innymi określa rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane lub parametry techniczne, rozwiązania techniczne, parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na obszarze określonym w tej uchwale. Ustalanie zakazów w zakresie eksploatacji instalacji oraz określanie paliw należy zatem do kompetencji sejmiku województwa, a nie do kompetencji rady gminy. Z uwagi na to wadliwe są nie tylko te ustalenia planu, które wprost naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i w zakresie upoważnień wyraźnie tam przyznanych organom gminy. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą stać z nimi w sprzeczności. W analogicznej sprawie (stwierdzając nieważność w części uchwały w zakresie słów "zakaz stosowania węgla") wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 21 kwietnia 2016 r., sygn.. akt. IV SA/Po 98/16, stwierdzając, że zakres przedmiotowy uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 upzp wyczerpująco wymieniając obligatoryjne (ust. 2) i fakultatywne (ust. 3) elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rada nie może określić takich wymagań dotyczących zagospodarowania i zabudowy terenu objętego planem, jakie nie wynikają z art. 15 ust. 2 i 3 upzp. Brak jest podstawy prawnej dla ustalenia w miejscowym planie zakazu stosowania węgla. Brak bowiem w art. 15 upzp jak i w pozostałych przepisach ustawy normy kompetencyjnej pozwalającej Radzie Miejskiej na wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu stosowania węgla. Nadto Sejmik Województwa przyjął tzw. uchwałę antysmogową dla Małopolski. W dacie uchwalania planu miejscowego obowiązuje uchwała Nr XXXIII/452/17 z 23 stycznia 2017 r., w której wprowadzono zakaz stosowania: paliw, w których udział masowy węgla kamiennego lub węgla brunatnego o uziarnieniu 0-3 mm wynosi powyżej 15%, paliw zawierających biomasę o wilgotności w stanie roboczym powyżej 20%. W uchwale tej nie zakazano bezwzględnego stosowania paliw stałych, a wprowadzono ograniczenia stosowania miałów, mułów i flotów węglowych (czyli paliw, gdzie drobnego węgla kamiennego lub brunatnego - ziarno 0-3 mm -jest więcej niż 15%), wilgotnego drewna (o wilgotności powyżej 20%). Kwestionowany przepis nie jest zbieżny z normami jakie wprowadził Sejmik Województwa Małopolskiego. Zatem Rada Miasta Nowego Sącza wprowadzając zapisami planu zakaz stosowania paliw stałych wysokoemisyjnych w obiektach budowlanych na cele grzewcze przekroczyła swoje kompetencje, czym naruszyła art. 96 upoś oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 pkt. 10 upzp. Z uwagi na powyższe orzeczono jak sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.