I OSK 3322/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Zagranicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 11/18 w sprawie ze skargi Fundacji A. z siedzibą w Z. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 11/18 w sprawie ze skargi Fundacji A. z siedzibą w Z. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu drugiego wniosku strony skarżącej z 29 sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), a ponadto stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). W tej części wniosku strona skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii noty dyplomatycznej przekazanej [...] sierpnia 2017 r. ambasadorowi Federacji Rosyjskiej, o której mowa w informacji znajdującej się na stronie Ministerstwa Spraw Zagranicznych pod wskazanym linkiem. W ocenie Sądu pierwszej instancji wnioskowana nota dyplomatyczna jako dokument urzędowy stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) dalej zwanej "u.d.i.p.". Sąd wojewódzki nie podzielił argumentacji organu za nieudostępnieniem tej informacji z uwagi na ochronę wynikającą z art. 27 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439), a także ustawodawstwa i praktyki w innych państwach. Sąd uznał, że całkowicie pomija ona jednoznaczne brzmienie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności tych odnoszących się do ograniczeń w dostępie do informacji publicznej na gruncie tej ustawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Spraw Zagranicznych, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 i art. 6 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało przyjęciem, że kopia noty dyplomatycznej wnioskowana przez skarżącą podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż nie podlega odrębnym uregulowaniom ustalającym odmienne zasady i tryb dostępu do tych dokumentów. Ponadto podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. polegającego na nieuprawnionym stwierdzeniu, że Minister Spraw Zagranicznych, nie wydając decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, pozostaje w bezczynności, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy powinna ona zostać oddalona w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności wskazano, że wykładnia celowościowa art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nakazuje przyjęcie, że jeżeli możliwe jest wyłączenie stosowania tej ustawy przez wprowadzenie odrębnej regulacji ustawowej, to tym bardziej możliwe jest wyłączenie jej stosowania przez akt zajmujący wyższą pozycję w hierarchii źródeł prawa, tj. prawo międzynarodowe wyrażone w formie prawa zwyczajowego czy umowy międzynarodowej. Podkreślono, że można wyróżnić spójną i przyjętą jako prawo praktykę wielu państw, w tym zwłaszcza Rady Europy, polegającą na nieudostępnieniu korespondencji dyplomatycznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę łącznie art. 9 Konstytucji RP oraz art. 27 Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów, konieczne jest przyznanie pierwszeństwa zwyczajowemu prawu międzynarodowemu i - w konsekwencji - niezastosowanie przepisów u.d.i.p. Fundacja A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno przy tym szczegółowo wskazywać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, oczywistym jest, że uzasadnienie skargi kasacyjnej musi korespondować z sformułowanymi zarzutami. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie art. 6 u.d.i.p. nie wskazując konkretnej jednostki redakcyjnej. Tymczasem art. 6 u.d.i.p. składa się z kilkudziesięciu jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów i liter) regulujących różnorodne stany prawne. Uchybienie to uniemożliwia odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu i czyni go w tym zakresie nieskutecznym. W następnej kolejności należy zwrócić uwagę, że zarzuty podniesione w niniejszej sprawie zostały sformułowane w sposób podobny jak w sprawach o sygn. akt I OSK 2499/16 oraz I OSK 1992/17 i I OSK 659/18 zakończonych wyrokami oddalającymi skargi kasacyjne Ministra Spraw Zagranicznych od orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwzględniających skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznych zawartych pismach mających również formę not dyplomatycznych. Przyjęto w tych orzeczeniach, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż nota dyplomatyczna wypełnia znamiona pojęcia "informacji o sprawach publicznych" i jako taka podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ten pogląd zaprezentowany w powołanych orzeczeniach z 8 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2499/16, z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1992/17 i z 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 659/18 i uznaje za Sądem pierwszej instancji, że żądana informacja w postaci noty dyplomatycznej wypełnia znamiona pojęcia "informacji o sprawach publicznych", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. a także zawiera informację publiczną o polityce zagranicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zawiera bowiem informację zasadniczą, dotyczącą stosunków państwowych jak i mającą wpływ na politykę zewnętrzną państwa. W skardze kasacyjnej nie podważa się tego stanowiska. Istota postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. sprowadza się do tego, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Ministra, żądana nota dyplomatyczna nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jej udostępnienie podlega odrębnym uregulowaniom ustalającym odmienne zasady i tryb dostępu do tych dokumentów, zawartym w zwyczajowym prawie międzynarodowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wobec tego przepisy u.d.i.p. nie mogą być stosowane w taki sposób, który podważałby normy innych ustaw. Powołany przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dopuszcza możliwość odmiennego, niż w omawianej ustawie, uregulowania kwestii dostępu do informacji publicznej w innych aktach prawnych. Konsekwencją takiego unormowania jest to, że ustawodawca dopuszcza możliwość, by w innych normach prawnych znajdowały się regulacje odmienne od zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a więc także m.in. np. zawężające krąg podmiotów uprawnionych do dostępu do informacji publicznej, czy też odmiennie regulujących jego zasady. Stąd więc w sytuacji, gdy inna ustawa zawiera w sobie unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej, to co do zasady nie zachodzi możliwość stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu obejścia tej innej regulacji. Inaczej rzecz ujmując, regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38), w której wskazano, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił w uchwale za doktryną, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić – pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Reasumując należy stwierdzić, że ustawodawca stworzył normę kolizyjną zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., która wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie u.d.i.p. Podkreśla się, że w takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w u.d.i.p. (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołana tam publikacja G. Sibigi, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną, s. 12). Biorąc pod uwagę powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nie jest możliwe, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie not dyplomatycznych z uwagi na uregulowania wynikające z międzynarodowego prawa zwyczajowego oraz umów międzynarodowych, które stanowią tryb szczególny. Przy tym należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje co do zasady wynikającej z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439, Załącznik; umowa ta w świetle art. 241 Konstytucji RP stanowi umowę ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie), mocy wiążącej zwyczajowego prawa międzynarodowego w polskim porządku prawnym i jego znaczenia przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie wnioskowanej noty dyplomatycznej, jednak nie jako lex specialis do ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, Trybunał, którego zadaniem jest orzekać na podstawie prawa międzynarodowego w sporach, które będą mu przekazane, będzie stosował: a) konwencje międzynarodowe, bądź ogólne, bądź specjalne, ustalające reguły, wyraźnie uznane przez państwa spór wiodące; b) zwyczaj międzynarodowy, jako dowód istnienia powszechnej praktyki, przyjętej jako prawo; c) zasady ogólne prawa, uznane przez narody cywilizowane; d) z zastrzeżeniem postanowień art. 59 związanie wyrokiem, wyroki sądowe tudzież zdania najznakomitszych znawców prawa publicznego różnych narodów, jako środek pomocniczy do stwierdzania przepisów prawnych. Przepis ten znajduje się w Rozdziale II Statutu zatytułowanym "Kompetencja Trybunału" i wskazuje jakie źródła prawa stosuje Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości przy orzekaniu, rozstrzygając spory między państwami. Z zacytowanego przepisu art. 38 ust. 1 lit. b nie można zatem wywodzić aby ustalał generalną zasadę nieudostępniania korespondencji dyplomatycznej, a w szczególności informacji znajdujących się w notach dyplomatycznych dotyczących prowadzonej przez państwo polityki zagranicznej. W tym zakresie obowiązuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która wyklucza, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dostęp do dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej tylko wtedy, gdy przepisy innych ustaw określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznym. Tymczasem art. 38 ust. 1 lit. b Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości takiego charakteru - w stosunku do informacji znajdujących się w notach dyplomatycznych nie ma. Minister nie wykazał też aby ze zwyczajowej praktyki dotyczącej korespondencji dyplomatycznej, wynikały odmienne zasady i tryb dostępu do not dyplomatycznych. Organ wskazał tylko, że z owej praktyki wynika, iż noty dyplomatyczne nie podlegają ujawnieniu, co wskazuje nie na tryb z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., lecz na ewentualne ograniczenie w udostępnianiu not dyplomatycznych wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podobnie rozwiązanie zawarte w art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, sporządzonej dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 r., Nr 37, poz. 232) nie reguluje odmiennych zasad i trybu dostępu do not dyplomatycznych niż określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dotyczy ochrony (tajemnicy) korespondencji dyplomatycznej. Zatem w sytuacji, gdy w ocenie organu, żądana nota dyplomatyczna nie może być udostępniona ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p., bądź we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych lub w zwyczajowym prawie międzynarodowym, właściwą formą odmowy udostępnienia noty dyplomatycznej będzie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy też wyjaśnić, że na problematykę dotyczącą zakresu udostępniania przez Ministra Spraw Zagranicznych pism mających formę not dyplomatycznych zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach o sygn. akt I OSK 2499/16, sygn. akt I OSK 1992/17 oraz sygn. akt I OSK 659/18, przyjmując że nie można generalnie wywodzić, że każda nota dyplomatyczna będzie zawierać treść, której udostępnienia można domagać się z powołaniem się na dostęp do informacji publicznej. Kwestie udostępnienia dokumentów tj. ich formy lub ich treści, winny być badane indywidualnie w każdym przypadku, nie każdy bowiem dokument wytworzony przez władzę publiczną będzie z założenia zawierał informację o sprawach publicznych, bądź informację publiczną podlegającą udostępnieniu w całości lub w części. Skoro Minister Spraw Zagranicznych nie rozpatrzył w sposób prawidłowy wniosku na zasadach i w trybie przepisów u.d.i.p., bowiem nie udostępnił Fundacji żądanej noty i nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, to nie budzi wątpliwości, że na dzień wydania zaskarżonego wyroku był w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku z 29 sierpnia 2017 r. na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego brak było przesłanek z art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi. Mając na uwadze powyższe, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniosku na zasadach i w trybie przepisów u.d.i.p., w tym również z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.