II OW 2/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia del. WSA Piotr Broda, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Czerska z dnia [...] stycznia 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Czerska a Starostą Chojnickim i Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Chojnicach przez wskazanie organu właściwego w przedmiocie przywrócenia stanu pierwotnego rowu melioracyjnego postanawia: oddalić wniosek W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. (data wpływu [...] stycznia 2018 r.) Burmistrz Czerska (dalej jako "wnioskodawca" lub "Burmistrz") wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Czerska a Starostą Chojnickim i Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Chojnicach w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie przywrócenia stanu pierwotnego rowu melioracyjnego zlokalizowanego na granicy działek nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym K. i nr [...] w obrębie ewidencyjnym B., Gm. C. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że w dniu [...] marca 2012r. Starosta Chojnicki przekazał według właściwości Burmistrzowi Czerska na podstawie art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego wniosek (z dnia [...].03.2012r.) dotyczący zmiany stosunków wody na w/w działkach. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. decyzję nakładająca obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego rowu melioracyjnego zlokalizowanego na granicy działek nr [...],[...] i [...]. Od decyzji odwołanie wniosła strona (odwołanie z dnia [...] września 2012 r.), a akta sprawy przekazano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku. SKO w Słupsku po rozpatrzeniu sprawy orzekło uchylić zaskarżoną decyzję Burmistrza Czerska i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Mając na względzie wskazania decyzji SKO Burmistrz Czerska, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., nakładającą obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego rowu melioracyjnego zlokalizowanego na granicy działek nr [...] w obrębie ewidencyjnym K. i nr [...] w obrębie ewidencyjnym B. w gminie C. Analizując ponownie akta sprawy Burmistrz Czerska mając na uwadze art. 29 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy prawo wodne uznał, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, w związku z czym wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrz Czerska z dnia [...] stycznia 2014 r. W dalszej części wniosku Burmistrz, w oparciu o orzecznictwo NSA, podniósł, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczna jest ocena prawna relacji przepisów art. 29 oraz art. 77 Prawa wodnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd Burmistrz Czerska i decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. orzekło stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., która w ocenie SKO, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej (art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Burmistrz wniósł o wskazanie Starosty Chojnickiego lub Prezesa Wód Polskich zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566) jako organu właściwego w sprawie. W odpowiedzi na wniosek Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Chojnicach poinformowało, że nie jest stroną w przedmiotowym sporze kompetencyjnym, gdyż z dniem 1 stycznia 2018 r. rozpoczęło działalność i sprawa dotycząca sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Czerska, a Starostą Chojnickim w sprawie wskazania właściwego organu w przedmiocie przywrócenia do stanu pierwotnego rowu melioracyjnego nie jest mu znana. Starosta Chojnicki (dalej również jako "Starosta") w odpowiedzi na wniosek podniósł, że w sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. W związku ze zmianą Prawa wodnego dnia 20 lipca 2017r. (Dz. U. z 2017r. poz. 1566) Starosta Chojnicki wniósł o przekazanie powyższej sprawy do Wód Polskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk, co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może, więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. W przedmiotowej sprawie nie ma zgodności organów co do przedmiotu sprawy i w związku z tym do przepisów, które będą miały zastosowanie. Sąd podziela ocenę Starosty Chojnickiego, że w sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, rozstrzyganych na podstawie różnych przepisów. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny. Zarówno Starosta Chojnicki jak i Burmistrz Czerska przeprowadzili oględziny w terenie. Z akt sprawy nie wynika, czy którykolwiek z organów określił status przedmiotowego urządzenia wodnego na podstawie danych z ewidencji prowadzonej przez właściwego marszałka województwa na podstawie art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121). Tego rodzaju ustalenie ma natomiast istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie. Przepis art. 77 ustawy Prawo wodne niewątpliwie stanowi bowiem lex specialis wobec art. 29 tej ustawy i jego zastosowanie będzie miało pierwszeństwo zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Burmistrz Czerska powołał co prawda biegłego w celu ustalenia stanu sprawy jednak jego opinii brakuje w aktach. W związku z powyższym uznać należy, że w przedmiotowej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniesiono na podstawie nieustalonego stanu faktycznego sprawy. Powyższe oznacza, że organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu nie sformułował wniosku na tle konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu. Nie można bowiem mówić o sporze w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony stan faktyczny, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego. Sąd nie dysponuje ponadto środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem, nie może bowiem przeprowadzać oględzin czy powoływać biegłych, którzy oceniliby w oparciu o fachową wiedzę opisane wyżej okoliczności faktyczne sprawy. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy. Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 64 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu wniosku.