I SA/Wa 1694/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz B. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i oceny prawnej sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul. ulicy [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przywoływanym dalej jako: "dekret". Ogłoszenie o objęciu przez Gminę [...] gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] ukazało się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 27 z dnia 25 listopada 1948 r., natomiast wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez J. G. w dniu 16 maja 1949 r., a zatem z zachowaniem terminu zakreślonego przepisami dekretu. W toku postępowania ustalono, że grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] w dacie wydania kwestionowanej decyzji objęty był Ogólnym Planem Zabudowania m. W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. i według tego planu przeznaczony pod przemysł znajdował się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych. Nieruchomość położona przy ul. [...] została objęta zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...], którym Prezydium Rady Narodowej wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową stacji ładunkowej dla Ministerstwa Kolei - Zarządu Inwestycji Kolejowych w W. przy ul. [...]. W ramach ww. inwestycji państwowej przewidywano budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp. Organ dekretowy wydając odmowne orzeczenie miał wiedzę o tym, że na przedmiotowej nieruchomości planowana jest realizacja dużej inwestycji kolejowej. Inwestycja ta była realizowana przez podmiot publiczny na działce utworzonej z szeregu nieruchomości hipotecznych. Zorganizowanie na przedmiotowym gruncie kolejowej stacji ładunkowej służyć miało przemieszczaniu ładunków z zaangażowaniem państwowej komunikacji kolejowej, która zapewnić miała obsługę zakładów przemysłowych. Oznacza to, że organ dekretowy wydając rozstrzygnięcie w dniu [...] kwietnia 1950 r. mógł utożsamiać planowaną inwestycję kolejową z przemysłem. Organ nadzoru uznał, że skoro nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę przemysłową skonkretyzowaną decyzją lokalizacyjną na budowę stacji ładunkowej przez P. oraz faktycznie zrealizowano tę inwestycję, nie było możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowych, prywatnych właścicieli. Mając na względzie te ustalenia, jak też obowiązujące w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia regulacje prawne Minister wywodził, że uprawnione było wskazanie w uzasadnieniu jako przeszkody uniemożliwiającej przyznanie prawa własności czasowej przeznaczenie przeznaczenia terenu pod użyteczność publiczną. Minister nie zgodził się również z twierdzeniem wnioskodawcy, jakoby Ogólny Plan Zabudowania m. W. z 1931 r. utracił moc z dniem 1 września 1939 r. na skutek jego niestosowania. W dniu 11 czerwca 1945 r. wszedł w życie dekret z dnia 24 maja 1945 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 21, poz. 124), podjęto również prace nad zagadnieniami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Uchwalono dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), a następnie ustawę z dnia 23 lipca 1947 r. o odbudowie Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Analiza wskazanych wyżej przepisów dekretu z dnia 24 maja 1945 r. oraz ustawy z dnia 23 lipca 1947 r. wskazuje, że nie zawierały one zapisów o utracie mocy obowiązującej przez wcześniej uchwalone plany zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie, zdawano sobie sprawę z ważności planowania przestrzennego, jak również z faktu, że sporządzenie i uchwalenie takiego planu dla obszaru całego miasta jest czasochłonne i pracochłonne. Organy administracji musiały więc opierać swoje działania na istniejących dokumentach planistycznych. Nie ma więc żadnych przesłanek, na podstawie których można by uznać, że Ogólny Plan Zabudowania m. W. z 1931 r. utracił moc na skutek jego niestosowania z dniem 1 września 1939 r. Ustosunkowując się natomiast do kwestii skierowania odmownego orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1950 r. do nieżyjącego w tej dacie S.G. organ nadzoru zauważył, że ustalając strony postępowania organ oparł się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Właściciele nieruchomości zostali ustaleni na podstawie zaświadczenia hipotecznego złożonego wraz z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej przez J. G. Tym samym postępowanie dekretowe zostało wszczęte na wniosek dotychczasowej współwłaścicielki nieruchomości. Organ nie został poinformowany o śmierci S. G. ani przez wdowę – J. G. ani przez będące spadkobiercami dzieci. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1950 r. została skierowana do J. G. i jednej ze spadkobierczyń S. G., a więc do strony postępowania. Skierowanie kwestionowanej decyzji między innymi do S. G. należy więc uznać za jej wadę, jednakże mając na uwadze, że okoliczność ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia oraz fakt, że wynikało to z zaniedbania spadkobierców nie można uznać, że jest to wada na tyle poważna, która powinna skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów.: 1. art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wydanie orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. w stosunku do nieżyjącego S. G. nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa; 2. art. 33 w zw. z art. 37, w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie skutkujące pominięciem okoliczności, że w dacie [...] kwietnia 1950 r. nie istniał już organ który wydał zaskarżone orzeczenie; 3. art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wydanie orzeczenia administracyjnego nr [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. przez organ prawnie nieistniejący w dniu [...] kwietnia 1950 r. tj. Prezydenta W. nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa; 4. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że właściciel prywatny nie mógł wykorzystywać przedmiotowej nieruchomości w sposób, który dawałby się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zabudowania; 5. art. art. 7 , 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez:: a. pominięcie okoliczności, że budynek posadowiony na gruncie przedmiotowej nieruchomości powstał w okresie obowiązywania Ogólnego Planu Zabudowania m. W., zatwierdzonego przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., zatem okoliczności, że był on posadowiony w zgodzie z obowiązującym planem zabudowy; b. pominięcie okoliczności, że zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] którym Prezydium Rady Narodowej wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową stacji ładunkowej dla Ministerstwa Kolei - Zarządu Inwestycji [...] przy ul. [...] na terenie dzielnicy W. oraz uchylone zaświadczenie lokalizacyjne wstępne z dnia [...] listopada 1952 r. stanowiły zaświadczenia wydane już po dacie rozpoznania wniosku J. G. zatem były dokumentami, które nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie zasadności odmowy wniosku dekretowego, a tym samym organ nadzorczy niezasadnie zaaprobował ocenę organu dekretowego, że w dacie wydania decyzji dekretowego istniały podstawy do stwierdzenia, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został na inwestycję kolejową, która stanowiła przejaw przemysłu stanowiącego monopol państwowy; c. pominięcie okoliczności, że literalna treść uzasadnienia skarżonego orzeczenia nie pozostawiała wątpliwości, że materiałem na podstawie którego oceniano możliwość wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości nie były przepisy obowiązującego planu zabudowania a jedynie bliżej nieokreślonego planu opracowywanego, a w konsekwencji stanowiło jawny dowód na okoliczność rozpatrywania sprawy wg kryterium pozaustawowego. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa nieważności kontrolowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1950 r. (względnie stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa) mimo, że jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, wynikającą z faktu, że postępowanie nimi zakończone prowadzone było wobec osoby nieżyjącej i o prawach tej osoby nim rozstrzygano. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy poza sporem jest, że S. G. (współwłaściciel nieruchomości [...]) – w dacie rozstrzygania o zasadności zgłoszonego przez J. G. żądania przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości, już nie żył. Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego [...] wynika, że zmarł on [...] listopada 1944 r. w G., a spadek po nim nabyły [...]. Jednocześnie z treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. wynika, że rozstrzyga ono w sposób negatywny wprost o prawach ww. zmarłego stwierdzając: "odmawia dot. właść.: [...] i innym mu prawa własności czasowej (...)". W aktach sprawy znajduje się również dowód doręczenia tego orzeczenia, skierowany również do S. G. Kwestionowane orzeczenie kształtuje zatem sytuację prawną osoby nieżyjącej. To zaś oznacza, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w stosunku do podmiotów, które nie mogły mieć wówczas statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Takie same reguły należało stosować w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania orzeczenia dekretowego. Osoba interesowana (a więc strona) aby mogła uczestniczyć w postepowaniu i jej sytuację organ mógł władczo kształtować, musiała mieć zdolność prawną. Tę zaś po myśli § 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postepowaniu administracyjnym, władza oceniała według przepisów prawa cywilnego – w tym wypadku art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji dekretowej w stosunku do osoby zmarłej, to wbrew temu co wywodził Minister Infrastruktury i Budownictwa należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia jego podjęcia wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności, o ile oczywiście na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu nie stoją okoliczności, o których stanowi art. 156 § 2 in fine k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne jakie orzeczenia wywołały). Nieuprawnione jest w tym kontekście odwoływanie się przez Ministra do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2009 r. I OSK 871/08, który - co jest istotne - podjęty został na tle sprawy o zasadniczo odmiennym stanie faktycznym. Godzi się zwrócić uwagę, że w sprawie stanowiącej wówczas przedmiot rozważań sądu odpis orzeczenia dekretowego został skierowany do osoby nieżyjącej oraz do jej wszystkich następców prawnych. W takiej zaś sytuacji nie sposób mówić o prowadzeniu postępowania w stosunku do osoby zmarłej, skoro krąg osób biorących w udział w postępowaniu był pełny i obejmował wszystkich następców prawnych. W niniejszej natomiast sprawie stan faktyczny przedstawiał się zgoła odmiennie. Mając zatem na względzie, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy się zgodzić ze skarżącym, że odmowa stwierdzenia jego nieważności przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa - o czym orzekł on decyzją z [...] maja 2016 r. - motywowana niedostrzeżeniem tej wady, narusza ww. przepis w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego do normy prawnej w nim zawartej. W konsekwencji narusza tenże przepis także utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. To z kolei prowadzić musi do ich uchylenia. Za niezasadny należy natomiast uznać zarzut skargi odnoszący się do wydania kwestionowanego orzeczenia przez organ nieistniejący tj. Prezydenta W. Wprawdzie ustawa z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), która weszła w życie 14 kwietnia 1950 r. znosiła stanowisko prezydenta miasta, to jednak wydana na podstawie art. 41 tej ustawy uchwała Rady Ministrów z 17 kwietnia 1950 r., zatwierdzająca instrukcje nr 3 w sprawie tworzenia wydziałów i referatów prezydiów rad narodowych (MP A-57, poz. 655) stwierdziła, że do czasu przejęcia przez odpowiednie wydziały (referaty) prezydiów rad narodowych agend podlegających zniesieniu na podstawie przepisów nowej ustawy, obowiązane są pełnić nadal dotychczasowe czynności i ponoszą pełną odpowiedzialność za prawidłowy tok sprawy. Oznacza to, że w dniu wydania orzeczenia nie działały jeszcze organy rad narodowych i obowiązki wykonywały dotychczasowe organy. Zważywszy zaś na przyczyny, które przesądzają o kwalifikowanej wadliwości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących możliwości uczynienie punktem odniesienia w sprawie postanowień Ogólnego Planu Zabudowania m. W. z 1931 r. i ewentualnego naruszenia przez organ dekretowy, a co za tym idzie także przez Ministra, w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu. Ta kwestia byłaby istotna, gdyby postępowanie poprzedzające wydanie orzeczenia z 1950 r, jak też ono same wolne były od wskazanej wyżej wady. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ustali jakie skutki prawne wywołało kontrolowane orzeczenie dekretowe, a następnie dokona ich oceny pod kątem negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. i w zależności od poczynionych w tym aspekcie ustaleń podejmie rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.