I SA/Wa 55/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko N. W. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówił J. W. przyznania świadczenia wychowawczego na córkę N. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie złożonych dokumentów ustalił, że poza Wnioskodawcą jego rodzinę tworzą M. S. oraz ich dziecko N., a także córka Z., która jest córką Wnioskodawcy i I. W. Organ I instancji przytoczył definicję rodziny zawartą w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz powołał się na art. 22 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Wyjaśnił, że w dniu [...] września 2016 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia miejsca pobytu córki Z., ponieważ na podstawie danych z systemu PESEL wynikało, że jest ona zameldowana w [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie ustalił, że Z. zamieszkuje wspólnie z matką, która sprawuje nad nią opiekę, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...]. Tym samym organ nie mógł uznać, że Z. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie Wnioskodawcy i dlatego odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wyjaśnił także, że w sytuacji, gdy w rodzinie jest jedno dziecko, warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 3 powołanej ustawy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. W. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie przedmiotowego świadczenia na córkę N. Zdaniem Skarżącego organ I instancji nie wskazał konkretnej podstawy prawnej pozwalającej na odmowę przyznania świadczenia. Skarżący wskazał, że art. 8 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, tworzący zamknięty krąg przypadków, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [..] maja 2013 r., sygn. akt [...] wynika, że Sąd ustalił miejsce zamieszkania małoletniej Z. w każdorazowym miejscu zamieszkania jej matki. Organ przywołał treść art. 2 pkt 16 oraz art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) i wyjaśnił, że w świetle poczynionych ustaleń brak jest podstaw do uznania, że córka skarżącego Z. wspólnie z nim zamieszkuje, a co za tym idzie, brak jest podstaw do uznania, że wchodzi w skład jego rodziny. W konsekwencji nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego uznanie, że córka skarżącego N. jest drugim dzieckiem w jego rodzinie, na które przysługuje wnioskowane świadczenia. W ocenie organu z załączonych do akt dokumentów nie wynika, że opieka nad Z. jest sprawowana równocześnie przez oboje rodziców. Powołane postanowienie Sądu nie ustala na rzecz skarżącego opieki nad córką Z. w takim zakres, w jakim służy jej matce. Skarżący nie załączył żadnego dokumentu podważającego te ustalenia. Organ II instancji wyjaśnił, że skarżący złożył wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia na drugie dziecko w rodzinie, bez obowiązku załączania dokumentów potwierdzających spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 3 powołanej ustawy. W konsekwencji również organ I instancji orzekał w tym zakresie, uznając, że córka N. nie jest drugim dzieckiem w rodzinie Skarżącego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., skargę (zatytułowaną "Odwołanie") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W. Podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano konkretnej podstawy prawnej pozwalającej na odmowę świadczenia, a decyzja została wydana w oparciu o indywidualną interpretację definicji zawartej w art. 2 pkt. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., z której ma wynikać, że córka Z. nie jest pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego. Zdaniem skarżącego art. 8 powołanej ustawy tworzy zamknięty katalog przypadków, w których świadczenie jest nienależne. Żaden ze wskazanych przypadków w powołanym artykule nie dotyczy dziecka skarżącego. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie odniosło się do wskazanego przez skarżącego zarzutu. Ustawa w sposób expressis verbis stanowi, w jakich okolicznościach nie przysługuje świadczenie wychowawcze. Dokonywanie jakichkolwiek interpretacji ponad przepisy ustawy stanowi naruszenie tejże ustawy. Zdaniem skarżącego podstawą decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmawiającej przyznanie świadczenia wychowawczego jest błędne uznanie, że córka skarżącego Z. nie może być zaliczona do członków jego rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentuje to tym, że w postanowieniu Sądu Rejonowego w [....] z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...] jako miejsce zamieszkania małoletniej zostało wskazane miejsce zamieszkania jej matki. Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 k.c. wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1728/16 możliwe jest tylko jedno miejsce zamieszkania. Nie jest więc w ogóle możliwe wskazanie w wyroku rozwodowym czy też w postanowieniu o ustaleniu miejsca pobytu dziecka dwóch miejsc zamieszkania. W związku z czym nie wynika z tego postanowienia, że małoletnia Z. przebywa na stałe u matki, a wskazuje wyłącznie miejsce zamieszkania małoletniej, co nie przesądza w jakikolwiek sposób o tym, że nie należy ona do rodziny skarżącego. Sąd w tym postanowieniu ustalił jedynie stan administracyjny. Niezależnie od powyższego skarżący stwierdził, że miejscem zameldowania córki Z. są [...], jednakże faktycznym miejscem zamieszkania jest miasto [...], gdzie zamieszkują zarówno ojciec, jak i matka. Żadne z rodziców nie zostało pozbawione opieki rodzicielskiej, w związku z czym jest ona wychowywana przez oboje rodziców, a zatem dziecko jest członkiem rodzin obojga rodziców. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1851, ze zm.), która reguluje zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 złotych na dziecko w rodzinie, przeznaczonego na częściowego pokrycie wydatków związanych z wychowanie dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Zgodnie z wolą ustawodawcy świadczenie to niezależnie od dochodu rodziny przysługuje na drugie i kolejne dziecko w rodzinie, zaś na pierwsze jedynie wówczas, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 800 złotych, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne 1200,00 złotych (art. 5 ust. 3 i 4 powołanej ustawy). Uprawnionymi do świadczenia są zaś, stosownie do art. 4 ust. 2 powołanej ustawy: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżący jako ojciec niepełnoletniej córki należy do kręgu osób, które w myśl art. 4 ust. 2 powołanej ustawy są uprawnione do ubiegania się o świadczenie wychowawcze. Poza sporem jest przy tym, że pochodząca z pierwszego związku córka zamieszkuje z matką, gdzie zgodnie z postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt ...] ustalono jej miejsce pobytu, przy zachowaniu pełnej władzy rodzicielskiej obojga rodziców oraz ustalonych kontaktach ojca z córką. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy w takim stanie faktycznym córka Z., na potrzeby ustalania przewidzianego ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenia na córkę skarżącego z aktualnego małżeństwa, może być zaliczona także do jego rodziny (jako pierwsze dziecko), a nadto, czy ze względu na ukształtowane w powołanym postanowieniu prawa i obowiązki skarżącego względem córki, można mówić o sprawowaniu przez niego nad nią wspólnie z jej matką opieki naprzemiennej. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), ilekroć w ustawie jest mowa rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Językowa wykładnia tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, dlatego co do zasady nie jest dopuszczalne dokonywanie jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu, w tym wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej lub systemowej, jeżeli prowadzi to do odmowy zastosowania literalnej treści przepisu. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie, poprzez dokonywanie takiej wykładni przepisu, która - wbrew jego literalnej treści - przyzna to uprawnienie. Byłaby to bowiem nieuprawniona wykładnia rozszerzająca. Na gruncie przywołanej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Przepis ten należy zatem interpretować ściśle, gdyż ma on charakter wyjątku od ogólnej reguły. Wynikający ze skargi postulat odczytania tego przepisu jako pozwalającego na zaliczanie dziecka wychowywanego przez mieszkających osobno rodziców do ich odrębnych rodzin, jeśli tylko oboje sprawują opiekę nad dzieckiem, nie znajduje uzasadnienia w treści tego unormowania. Regułą omawianej regulacji jest zaliczanie dziecka (w związku z przyznanymi ustawą uprawnieniami do pomocy państwa) tylko do jednej rodziny. Ustanowiony w art. 2 pkt 16 wyjątek dotyczy sytuacji, w którym zaliczenie dziecka tylko do jednej rodziny pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym, kategorycznym rozstrzygnięciem sądu, wiążącym zarówno rodziców, jak i organy państwa, mogącym przy tym mieć w obowiązującym stanie prawnym różne formy. Oznacza to, że koniecznym dla uznania opieki naprzemiennej jest ustalenie względnie równego, porównywalnego podziału. Opiekę naprzemienną cechuje równość pomiędzy rodzicami w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem, które mieszka i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Ustalenie to, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 2 punkt 16 in fine ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, musi przy tym wynikać nie z oświadczenia podmiotu ubiegającego się o przyznanie świadczenia wychowawczego, ale z orzeczenia sądu, względnie zgodnego porozumienia zawartego między rodzicami przed sądem co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej. Natomiast w rozpatrywanej sprawie skarżący, jak wynika z niekwestionowanej treści postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...], posiada jedynie ustalony przez sąd sposób kontaktów z córką i jak sam to oświadczył do protokołu na rozprawie w dniu [...] maja 2018 r., wypełniając te postanowienia "w ubiegłym roku zajmował się córką Z. około [...] dni". Oznacza to, że zarówno zgodnie z postanowieniami orzeczenia sądowego, jak i faktycznie w rozpatrywanej sprawie nie została ani ustalona, ani nie jest realizowana opieka naprzemienna obojga rodziców nad małoletnią córką Z., rozumiana jako opieka sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach. W ciągu roku skarżący zajmuje się córką jedynie przez około [...] dni, zaś pozostałe [...] dni córką opiekuje się jej matka, z którą faktycznie Z. zamieszkuje. W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że okresy przebywania córki Z. u każdego z rodziców są mniej więcej równe, następujące po sobie, powtarzające się na przemian. Podkreślić przy tym należy, że czym innym jest wykonywanie przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej czy sposób kontaktów z dzieckiem, a czym innym sprawowanie przez oboje rodziców na przemian w regularnie powtarzających się, równych odstępach czasu wyłącznej opieki nad dzieckiem. Reasumując, uznać należy, że wskazany przez skarżącego faktyczny sposób wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem nie może być wystarczający do uznania, że dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a tym samym zakwalifikowania Z. jako członka rodziny skarżącego. Z tego też względu dla celów ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jako pierwsze (i jedyne) w rodzinie skarżącego dziecko mogła być traktowana wyłącznie pochodząca z aktualnego małżeństwa córka, a to wykluczało możliwość uzyskania na nią (jako kolejne dziecko w rodzinie) przewidzianego ustawą świadczenia, niezależnego od uzyskiwanego w rodzinie dochodu. Podejmując zatem decyzję o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, a sformułowane w tym kontekście zarzuty skargi uznać należy za chybione. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.