IV SA/Po 134/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. S., E. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości oddala skargę w całości Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania M. S. i E. Z. (następców prawnych G. S.) od podjętej w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm. - dalej ustawa wprowadzająca) decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017r., znak [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za przejęte na rzecz Miasta i Gminy S. prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb U. K., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność G. S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2017r., znak [...] Wojewoda działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej stwierdził, że część nieruchomości położonej w gminie S., stanowiącej fragment drogi gminnej, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb U. K., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej n [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. - Stare M. w P., w dniu 31 grudnia 1998r. stanowiącej własność G. S., oraz pozostającej we władaniu Miasta i Gminy S., z dniem 1 stycznia 1999r. stała się z mocy prawa własnością Miasta i Gminy S. jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną. M. S. i E. Z. wnioskiem z dnia 7 maja 2017 r. wystąpiły o ustalenie i wypłatę odszkodowania za w/w nieruchomość, który został rozstrzygnięty negatywnie decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017r., znak [...] Wojewoda przywołał treść art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy wprowadzającej i wskazał, że art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej był przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który wyrokiem z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, orzekł o zgodności tego przepisu z ustawą zasadniczą. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej tworzy mechanizm regulujący wywłaszczanie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, który powoduje pewne ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania. Prowadzi do tego odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie okresu dochodzenia roszczenia, jak też brak określenia terminu zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia odszkodowania. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozwiązanie to pozostaje w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Wskazując na orzecznictwo (wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1383/13) organ odwoławczy stwierdził brak związku terminu wygaśnięcia roszczenia, o którym mówi art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy wprowadzającej. Dalej Wojewoda wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 orzekł, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Trybunał stwierdził nadto, że ochrona zapewniana uprawnionym do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających była wystarczająca. W tymże wyroku Trybunał stwierdzając zasadność przepisu odnoszącego się do utraty roszczenia odszkodowawczego po 31 grudnia 2005 r. skonstatował, że "wprowadzenie terminu, po którym roszczenie odszkodowawcze "wygasa", uzasadnione jest koniecznością zachowania porządku publicznego. Chodzi tu wszakże o ochronę bezpieczeństwa nie tylko podmiotów prawa, lecz także systemu prawa oraz zasad funkcjonowania społeczeństwa zgodnie z podzielanymi przez nie wartościami, które znalazły swój wyraz w Konstytucji. Niewątpliwie należą do nich przywoływane wcześniej: pewność obrotu prawnego oraz ogólna zasada prawa cywilnego, w świetle której roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają". Nadto w ocenie Trybunału "uzasadnieniem ustanowienia terminu zawitego w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających jest również nakaz dbałości o równowagę budżetową, która, ma status wartości konstytucyjnie chronionej (por. np. wyrok z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Bez poprawnie zbudowanego i zrównoważonego budżetu organy władzy publicznej nie byłyby zdolne do realizacji stawianych przed nimi celów, a zwłaszcza do spełnienia konstytucyjnego wymogu troski o dobro wspólne (wyrok z 24 listopada 2009r. sygn. SK 36/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 151, punkt 4 uzasadnienia). Finansowanie roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia nie jest zaś irrelewantne dla budżetu. Racjonalnie uzasadnionym i koniecznym z perspektywy stabilności finansów publicznych było zatem wyznaczenie okresu, w którym w budżecie zarezerwowano określone środki finansowe na przedmiotowo istotny cel oraz precyzyjne wskazanie momentu, w którym możliwa była likwidacja tego rodzaju rezerwy finansowej ". Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że roszczenie odszkodowawcze wygasło z uwagi na niezłożenie stosownego wniosku w okresie do dnia 31 grudnia 2005 r., w związku z czym zobowiązany był odmówić ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, słusznie przyjmując, że termin zawarty w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej ma charakter terminu zawitego prawa materialnego i nie podlega przywróceniu, niezależnie od daty wydania przez Wojewodę deklaratoryjnej decyzji, potwierdzającej jedynie okoliczność zmiany właściciela przedmiotowego gruntu, dokonanej z mocy prawa (ex lege) w dniu 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej. M. S. i E. Z. kwestionując powyższą decyzję w całości wniosły skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organom administracyjnym do ponownego rozpoznania. Wnoszące skargę zarzuciły naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej. W uzasadnieniu skargi skarżące nie negując faktu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę wskazały, że przeprowadzenie tej czynności bez zawiadomienia pierwotnego właściciela nie jest zgodne z systemem prawnym. Zdaniem skarżących brak informacji o posiadaniu działki stanowiącej drogę uniemożliwia dalsze procedowanie sprawy przejęcia, a potem odszkodowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.– dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia odszkodowania za przejęte na rzecz Miasta i Gminy S. prawo własności nieruchomości opisanej w sentencji decyzji. Podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy wprowadzającej odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi i Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej). Jak słusznie wskazały organy administracyjne orzekające w sprawie, termin wskazany w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej wyznaczony do zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego a więc terminem, w którym mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jest to termin zawity, który nie podlega przywróceniu. Oznacza to, iż zgłoszenie wniosku o odszkodowanie, po upływie okresu trwającego od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005 r. powoduje, że roszczenie o odszkodowanie wygasa. W tym miejscu wskazać należy, że ocena zgodności art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP była przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 orzekł, że ww. przepis jest zgodny z Konstytucją RP ( publ. OTK ZU-A 2004r. nr 7, poz. 66). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 orzekł również, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Powyższe orzeczenia zostały dostrzeżone przez organy administracyjne orzekające w sprawie a treść tych orzeczeń w sposób obszerny została powołana w uzasadnieniu wydanych decyzji. Nadto trzeba zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07 (publ. OTK ZU-A 2009, nr 8, poz. 1123) orzekł o zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej w zakresie, w jakim przepis ten określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania go z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w ust. 3 tego artykułu, oceniając, że brak wydania decyzji potwierdzającej wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w terminie przewidzianym do złożenia wniosku o odszkodowanie (tj. do 31 grudnia 2005r.) nie stanowi przeszkody w terminowym złożeniu takiego wniosku przez byłych właścicieli. Fakt badania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z prawem przepisów prawa będących podstawą wydanych w sprawie decyzji ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia Trybunału wiążą zatem organy administracyjnej jak i sądy administracyjne. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, LEX nr 563544). Potwierdzenie zgodności z Konstytucją przepisu prawa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego oznacza, że dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. Jak stwierdzono w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną, zgodnie z którą sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd (publ. ONSAiWSA 2010/2/16). Mając powyższe na uwadze, w kontekście regulacji zawartej w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej, przepisów Konstytucji RP, wskazanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie zasadnie orzekły, że przedmiotowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania z dnia 7 maja 2017 r. nie został złożony w ustawowym terminie, co wyklucza ustalenie i wypłatę odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę bez zawiadomienia pierwotnego właściciela, co przy braku informacji o posiadaniu działki stanowiącej drogę uniemożliwiło zdaniem skarżących dalsze procedowanie sprawy przejęcia, a potem ustalenie odszkodowania, stwierdzić należy, iż z powyższego nie można wywieść naruszenia prawa materialnego (co wykazano powyżej) jak i prawa procesowego. Wszystkie okoliczności istotne dla niniejszej sprawy okoliczności zostały właściwie ustalone. Wskazać należy również, że wbrew oczekiwaniom skarżących art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych. Nie może być też utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów, czy też zastępowaniem jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. wyrok NSA z 30 lipca 2015 r., sygn. II GSK 1475/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.