II SA/Bd 127/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. N., Z. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę. Pismem z dnia [...] października 2016 r. skarżący D. N. i Z. N. złożyli do Starosty wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 1987 r. nr [...] zezwalającej na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie linii energetycznej 110 kV relacji G.-W.-J. P. w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie [...] i [...]), powołując się na okoliczność przebudowania linii, w taki sposób, że doszło do zmiany jej przebiegu, miejsca posadowienia urządzeń i parametrów. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Starosta odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 1987 r. nr [...] zezwalającej na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie linii energetycznej 110 kV relacji G.-W.-J. w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie [...] i [...]), położonej w obrębie R., gmina R. Wskazując w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenie wygaśnięcia decyzji określone w art. 162 ust. 1 pkt 1 kpa, organ podkreślił, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 1987 r. nie stała się bezprzedmiotowa, gdyż przez dawną działkę nr [...] w dalszym ciągu przebiega linia 110 kV relacji G.-W.-J., że w przedmiotowej decyzji przebieg linii został określony w sposób ogólny i obciąża całą nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], że do decyzji tej nie został załączony żaden załącznik, który określałby dokładny przebieg linii 110 kV oraz, że brak w niej także odniesienia do dokumentu, który przebieg linii miałby uszczegóławiać. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie. Domagając się uchylenia decyzji organu I instancji skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz art. 162 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazali, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 1987 r. wydana została w oparciu o art. 75 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r."), że decyzja wydana na tej podstawie jest ściśle powiązana z treścią decyzji o lokalizacji inwestycji, że w decyzji lokalizacyjnej dochodzi do skonkretyzowania zarówno przebiegu jak i parametrów linii elektroenergetycznej i, że w związku z tym decyzja wydana w trybie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. staje się bezprzedmiotowa w momencie gdy linia elektroenergetyczna w kształcie ustalonym decyzją lokalizacyjną zostanie zdemontowana lub przebudowana w sposób odmienny, niż ten określony w decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem skarżących z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku urządzeń posadowionych na gruncie odwołujących. Na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę linia elektroenergetyczna 110 kV została bowiem przebudowana w ten sposób, że doszło do zmiany zarówno jej przebiegu, miejsc posadowienia urządzeń jak i parametrów linii. Tym samym więc, w ocenie skarżących, spełnione zostały przesłanki uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 1987 r. Ponadto odwołujący zarzucili, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, w tym wskazanych przez skarżących dowodów, nie wyjaśniając tym samym czy obecnie grunt skarżących wykorzystywany jest w oparciu o zapisy przedmiotowej decyzji, i czy urządzenia elektroenergetyczne zlokalizowane na gruncie w latach osiemdziesiątych zostały zdemontowane. Skarżący podkreślili, że żaden dokument w aktach sprawy nie potwierdza istnienia aktualnie "tej linii" na nieruchomości skarżących. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podtrzymał stanowisko organu I instancji, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1987 r. nie stała się bezprzedmiotowa, gdyż decyzją tą zezwolono na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie linii energetycznej 110 kV relacji G.-W.-J. na działce nr [...], która to inwestycja w dalszym ciągu ten grunt obciąża. Organ podkreślił, że kwestia parametrów technicznych linii, charakteru przeprowadzonych na niej robót (konserwacji, remontu, przebudowy) nie podlega ocenie w trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Z okoliczności, że poszczególne urządzenia według skarżących zmieniły miejsce posadowienia, nadal znajdując się na nieruchomości objętej przedmiotową decyzją, nie można zdaniem organu wywodzić wniosku o bezprzedmiotowości decyzji. Jednocześnie organ podkreślił, że przedmiotowa decyzja nie precyzowała lokalizacji inwestycji, a jedynie wskazywała numery działek na których linia miała zostać założona i przeprowadzona. Wskazując że linia energetyczna 110 kV relacji G.-W.-J. nadal przebiega przez działkę nr [...] (obecnie [...] i [...]) i jej funkcje są utrzymywane, organ uznał, że postanowienia przedmiotowej decyzji są realizowane. Z powyższych względów, zdaniem organu, nie wystąpiły podstawy do zastosowania w sprawie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej powoływanej jako "kpa") i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 1987 r. Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, skarżący powtórzyli w całości zarzuty oraz argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż decyzja zezwalająca na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie linii elektroenergetycznej wydana na podstawie tego przepisu nie konkretyzuje przebiegu linii oraz urządzeń jakie mają być posadowione na gruncie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2017 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 1987 r. nr [...] zezwalającej na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie linii energetycznej 110 kV relacji G.-W.-J. w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie [...] i [...]), położonej w obrębie R. W., gmina R. C. Kontrolowane decyzje wydane zostały na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa reguluje dwie odrębne sytuacje. Po pierwsze, organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa. Po wtóre, organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na interes społeczny lub w interesie strony. Pierwszy przepis odsyła do przepisów szczególnych, nakazujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Przepis drugi stanowi natomiast samoistną materialnoprawną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W przypadku, gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, przyjmuje się, że norma prawa zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 kpa ma charakter odsyłający, co oznacza, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie prawa. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości nie jest wystarczające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, ponieważ należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 748/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 207/17 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Niemniej jednak zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w obu omówionych powyżej sytuacjach jest bezprzedmiotowość decyzji, która stanowi warunek konieczny stwierdzenia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa wygaśnięcia decyzji. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji oznacza sytuację, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia, bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczy. Bezprzedmiotowość może zatem mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W pierwszym wypadku decyzja będzie bezprzedmiotowa wtedy, gdy podmiot, którego decyzja dotyczy, utraci wymagane kwalifikacje (zdolność bycia podmiotem praw czy obowiązków) lub gdy przestanie istnieć. Natomiast w drugim wypadku bezprzedmiotowość decyzji będzie następstwem przestania istnienia przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego. Przedmiotem tym są zawsze uprawnienia i obowiązki podmiotów stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowej wystąpi więc gdy przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia w postaci praw czy obowiązków stron, czyli gdy nastąpi ustanie (w tym i na skutek braku możliwości realizacji) praw i obowiązków wynikających z decyzji. Podkreślić należy także, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe (postanowienie NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2025/12 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy należało zatem ocenić, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 1987 r. nr [...] zezwalającej na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie linii energetycznej 110 kV relacji G.-W.-J. w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie [...] i [...]) stała się bezprzedmiotowa we wskazanym wyżej rozumieniu. Jednocześnie podkreślić należy, że przesądzenie, że przedmiotowa decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, dezaktualizuje konieczność rozważania pozostałych elementów przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej określonych w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, gdyż koniecznym elementem każdej z tych przesłanek jest bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu prawidłowo orzekające w sprawie organy administracji przyjęły, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 1987 r. nie stała się bezprzedmiotowa przede wszystkim dlatego, że została ona wykonana i spowodowała skutki w postaci wybudowania (założenia i przeprowadzenia) linii energetycznej. Podkreślić należy, że przedmiotowa decyzja zezwalała na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie linii energetycznej 110 kV relacji G.-W.J., w tym na działce nr [...]. Skarżący nie zakwestionowali okoliczności zrealizowania takiej linii na działce nr [...]. Co istotne linia energetyczna w dalszym ciągu przebiega przez nieruchomość skarżących i utrzymywane są jej funkcje (przesyłanie energii elektrycznej). Okoliczność zaś, że jak twierdzą skarżący została ona przebudowana, co spowodowało zmianę urządzeń linii, jej parametrów czy przebiegu, nie oznacza, że decyzja zezwalająca na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie linii stała się bezprzedmiotowa. Jak podkreślono wcześniej bezprzedmiotowość decyzji oznacza ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji na skutek przyczyn podmiotowych czy przedmiotowych. W zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się nieprawidłowe wykonywanie obowiązków czy uprawnień, czy też ich zmiana, a przestanie istnienia przedmiotu decyzji, a więc ustanie praw lub obowiązków wynikających z decyzji. Tymczasem w sprawie, prawo którego źródłem było zezwolenia na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie linii energetycznej 110 kV na działce nr [...] (obecnie [...] i [...]), nadal istnieje i obciąża przedmiotową nieruchomość, nieruchomość obciążona tym prawem co oczywiste również istnieje, a na jej właścicielu (obecnie działki [...] i [...]) ciąży obowiązek respektowania tego prawa na skutek nawiązanego stosunku materialnoprawnego na podstawie przedmiotowej decyzji. Wszelkie natomiast kwestie związane: z legalnością robót budowlanych wykonywanych na linii w następnych latach po jej zrealizowaniu, ze zgodnością z prawem jej przebudowy, w tym zmiany jej parametrów, przebiegu i posadowienia urządzeń linii, a nawet zmianą poszczególnych elementów decyzji, nie stanowią o tym, że przestał istnieć przedmiot decyzji zezwalającej, jakim są wynikające z udzielonego zezwolenia prawa i obowiązki dotyczące założenia, przeprowadzenia i utrzymania linii energetycznej 110 kV na działce nr [...]. Dlatego też nie było potrzeby wyjaśniania w postępowaniu administracyjnym tych wszystkich kwestii dotyczących przebudowy pierwotnej linii, na które powoływali się skarżący wykazując nieskutecznie bezprzedmiotowość decyzji zezwalającej z dnia [...] lipca 1987 r. Podkreślić należy również, że przebudowa na którą powołują się skarżący, jak wynika z definicji zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej powoływanej jako pb) może dotyczyć tylko istniejącego obiektu budowlanego, i polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Skoro więc w przypadku przebudowy mamy do czynienia z istniejącym obiektem budowlanym, to tym samym nie ulega wątpliwości, że na działce nr [...] (obecnie [...] i [...]) została zrealizowana linia energetyczna 110 kV, która następnie została przebudowana, co jak wynika z istoty przebudowy wiązało się ze zmianą parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej linii. Podkreślić należy również, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym - napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a pb, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej też perspektywy należy oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym, które kontestują skarżący odnosząc je tylko do ich nieruchomości, pomimo że dotyczą one obiektu liniowego, i z których nieprawidłowo wywodzą bezprzedmiotowość decyzji zezwalającej Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 1987 r. Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że decyzja wydana w trybie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. stała się bezprzedmiotowa w momencie gdy linia energetyczna została zdemontowana lub przebudowana w sposób odmienny, niż ten określony w decyzji lokalizacyjnej. Tego rodzaju okoliczności nie stanowią bowiem o braku podmiotu lub przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego. Tym samym stwierdzić należy, że przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji według kryterium legalności wykazała, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisów prawa. Tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji publicznej prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 1987 r. Uznając więc, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.