II SA/Po 6/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi B.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2017 roku, nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p."), art. 101 § 1 i 3 oraz art. 123-124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym K. , gmina K., toczące się pod sygnaturą [...] W uzasadnieniu organ wyjaśnił, ze w dniu [...] marca 2017 r. złożony został przez M. W. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-magazynowego na budynek gospodarczo-magazynowo- inwentarski na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym K. , gmina K.. Objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nieruchomość dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego Rada Miasta i Gminy K. podjęła Uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w K. w rejonie ul. [...], gmina K.. W ocenie organu zastosowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. konstrukcja procesowa zawieszenia postępowania upoważnia organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia. Jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, wskazane jest zawieszenie postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie złożył M. W. zarzucając mu: - naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.zp. poprzez jego zastosowanie, mimo iż nie istniały żadne przyczyny uzasadniające zastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy; - art. 123 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niemal zupełny brak prawnej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, na którą winno się składać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa; - art. 11 k.p.a., poprzez lakoniczne (dwa zdania) i niezwiązane w żaden sposób z realiami niniejszej sprawy administracyjnej prawne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia; - art. 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione i bezprawne zawieszenie postępowania administracyjnego; - art. 6 i 7 k.p.a., poprzez pozbawione podstaw prawnych zawieszenie postępowania administracyjnego i ignorowanie obowiązków proceduralnych związanych z uzasadnieniem stanowiska organu zawartego w zaskarżonym postanowieniu. W zażaleniu wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podniesiono, że Burmistrz nie przeprowadził analizy zasadności zastosowania przywołanego przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. i automatycznie zawiesił postępowanie po ustaleniu faktu podjęcia uchwały przez Radę, czym naruszył nie tylko ów przepis u.p.z.p. lecz także szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia nie wskazano przesłanek jakie przemawiać miałyby za zawieszeniem postępowania. Burmistrz nie wyjaśnił wystarczająco podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym bezspornie naruszył on nie tylko art. 123 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., lecz również i wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. W konsekwencji jego działanie podważa też kolejną ogólną zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., czyli zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W dwóch zdaniach uzasadnienia Burmistrz starał się wykazać wynikający rzekomo z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. automatyzm jego działania zwalniający go zupełnie z potrzeby dokonywania jakichkolwiek ocen czy analiz w zakresie potrzeby zastosowania tego przepisu. Art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy Użycie w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. sformułowania można zawiesić oznacza fakultatywność, a nie obowiązek zawieszenia postępowania o warunki zabudowy w sytuacji równoległego biegu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanej inwestycji. Przedmiotowa fakultatywność oznacza swobodę, ale nie dowolność działania organu. Wyklucza też automatyzm w stosowaniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zobowiązuje organ do wyczerpującego uzasadnienia powodów zawieszenia i tym samym wskazania powodów odstąpienia, na okres zawieszenia, od merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie M. W. Burmistrz nie tyle w sposób nie wyczerpujący wskazał na istnienie przyczyn zawieszenia postępowania, co całkowicie pominął wskazanie owych przyczyn. Jest to tym bardziej nie do przyjęcia, że chodzi tu tylko o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (o funkcję inwentarską z pozostawieniem dotychczasowych funkcji gospodarczej i magazynowej), z którą nie będzie się wiązała żadna budowa (nadbudowa, rozbudowa) istniejącego budynku, czyli o przypadek kiedy właśnie zazwyczaj nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto znaczenie przy korzystaniu z możliwości zawieszenia postępowania istotne znaczenie ma stan zaawansowania prac planistycznych. Burmistrz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zadał sobie nawet trudu, by wskazać, w jakim stopniu zaawansowania znajdują się obecnie prace planistyczne związane z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego Tymczasem uchwała [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 2017 r. stanowi dopiero początek tej procedury, co najpewniej oznacza, iż prace te są dopiero na zupełnie wstępnym etapie. Dopuszczalne i celowe jest wstrzymanie toku postępowania o wydanie warunków zabudowy wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło postanowienie organu I instancji w całości. Kolegium wskazało, że przepis art. 62 u.p.z.p. nie określa w sposób wyraźny podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z treści art. 62 ust. 1 u.p.z.p. można wywnioskować, iż przeszkodą wstrzymującą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie podjęcie i prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym objąć obszar, na którym ma być realizowana inwestycja, dla której ustalenie lokalizacji jest przedmiotem postępowania. Zatem organ prowadzący postępowanie, na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zawiesi je w przypadkach, gdy poweźmie wiadomość o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, bądź gdy na wniosek o wydanie warunków zabudowy uruchamiający, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., postępowanie administracyjne, został doręczony organowi w trakcie prowadzonej już procedury sporządzania planu. Użyty w ustępie 1 komentowanego artykułu zwrot "można zawiesić" nie powinien być interpretowany jako przyznający organowi niczym nie ograniczoną swobodę decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Jeśli z materiałów planistycznych wynika, że realizacja danej inwestycji będzie zgodna z tworzonym planem to nie wydaje się celowe wstrzymywanie postępowania. Natomiast w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wstrzymać to postępowanie. W ocenie organu odwoławczego jednak okoliczność, iż organ podjął prace nad planem zagospodarowania przestrzennego jest to zbyt mało aby uznać za uzasadnione wstrzymanie postępowania. Organ I instancji w swoim postępowaniu oraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazuje, jakie są przyszłe ustalenia planu i zamiary organu względem obszaru objętego wnioskiem. Z treści ustaleń organu I instancji nie wynika by prace nad planem zostały zakończone w najbliższym czasie, organ nie wykazał, iż prace te mają szansę być ukończone w terminie, na jaki zostało zawieszone postępowanie, a zatem do dnia [...] grudnia 2017 r. W ocenie organu odwoławczego dla zawieszenia postępowania nieodzowne byłoby wskazanie realnego terminu zakończenia prac nad planem i czy w istocie możliwe jest ukończenie tych prac w terminie wskazanym. Z ustaleń organu odwoławczego wynika natomiast, iż prace nad planem podjęto w dniu [...] marca 2017 r., założenia planu nie zostały wyłożone do wglądu publicznego, zatem przyjąć należy, iż prace nad planem znajdują się we wstępnej fazie, niemożliwe jest zakończenie prac w terminie zakreślonym przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia wniosku inwestora i to w sytuacji, gdy ubiega się wyłącznie o zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego na budynek gospodarczo-magazynowo-inwentarski. Grunty objęte wnioskiem stanowią użytki rolne, grunty orne, pastwiska i łąki i są predestynowane do prowadzenia działalności, jakiej ma zamiar podjąć się inwestor. Inwestor ma zamiar rozbudowy swojego gospodarstwa rolnego, ma do tego prawo i to zwłaszcza w obszarze wsi, która jest predestynowana do prowadzenia działalności rolnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. K. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie - art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię skutkującej uznaniem, iż organ I instancji nie był uprawniony do zawieszenia postępowania w zaistniałym stanie faktycznym, tj. w związku z powzięciem wiedzy, iż w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem M. W., została podjęta uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w K. w rejonie ul. [...], gmina K., - art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż organ nie może zawiesić postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli nie ma pewności, że w terminie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostaną zakończone przez organ i instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Skarżącej przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest wystarczającą podstawą prawną dla organu planistycznego dla fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu i nie stanowią żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek tegoż zawieszenia. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. W sytuacji kiedy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu, a decyzją o warunkach zabudowy, wskazane jest zawieszenie postępowania dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest zatem już samo powzięcie przez organ wiedzy o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W ocenie Skarżącej organ II instancji pominął w swoich rozważaniach uzasadnienie uchwały Rady Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 2017 roku nr XXXI [...]/2017. Z jego treści wynika, iż do prac na miejscowym planem przystąpiono z uwagi na fakt, iż w związku z charakterem zabudowy w terenie objętym ww. uchwałą, tj. zabudowaniami o charakterze mieszkalnym i rolniczym lokalizowanym naprzemiennie w bliskim sąsiedztwie, dochodzi do konfliktów przestrzennych, a nadto z uwagi na fakt, iż przedmiotowy teren zlokalizowany jest sąsiedztwie postulowanego łącznika ekologicznego. Dotyczy to również zamiaru wnioskodawcy czyli zmiany sposoby użytkowania budynku umożliwiającego mu rozpoczęcie hodowli bydła w odległości kilku metrów od budynku mieszkalnego. Organ I instancji posiadając wiedzę co do charakteru istniejącej zabudowy oraz mając na uwadze dotychczasowy rozwój gminy i jej kierunki zamierza uregulować przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy przedmiotowego terenu w formie miejscowego planu, a zamierzenia inwestora stoją w konflikcie z nim, stąd zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2017 poz.1073) – dalej u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zasadą powinno być więc kształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy poprzez akty prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkiem od tej zasady powinno być określanie sposobów zagospodarowania terenu decyzjami administracyjnymi. Konsekwencją zasady wyrażonej w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jest unormowanie zawarte w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., w którym przewidziano, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2685/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że w dniu [...] marca 2017 r. Rada Miasta i Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w K. w rejonie ul. [...], gmina K.. Już po podjęciu przedmiotowej uchwały, w dniu [...] marca 2017 r. M. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-magazynowego na budynek gospodarczo-magazynowo- inwentarski na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym K. , gmina K.. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje również, że ww. działka o nr ewid. [...] położona jest w granicach obszaru objętego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, okoliczność ta stanowiła wystarczającą przesłankę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zwrócić należy uwagę, iż w uzasadnieniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że "teren objęty uchwałą, zlokalizowany w centralnej części wsi K., na północ od ul. [...], pokryty jest w przeważającej części zabudowaniami o charakterze mieszkalnym i rolniczym. Zabudowania o wskazanych powyżej funkcjach zlokalizowane są naprzemiennie w bliskim sąsiedztwie, co jest m.in. powodem występowania konfliktów przestrzennych. Przedmiotowy teren wymaga uporządkowania i jednoznacznego wskazania zasięgu nowej zabudowy, która lokalizowana jest w coraz większej odległości od ul. [...], wchodząc na tereny postulowanego łącznika ekologicznego". Z uzasadnienia uchwały wynika więc, iż intencją Rady Miasta i Gminy było przeciwdziałanie powstawania kolejnych konfliktów w zakresie sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie miało na celu uporządkowanie i jednoznaczne wskazanie zasięgu nowej zabudowy. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu, w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Mając bowiem na uwadze wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę pierwszeństwa przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rację należy przyznać Skarżącej, iż zasadnym było skorzystanie przez Burmistrza Miasta i Gminy K. z możliwości zawieszenia postepowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do prac na przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd nie podzielił argumentacji Kolegium, jakoby na organie I instancji ciążył obowiązek wykazania, iż w terminie zawieszenia postępowania istnieje realna możliwość zakończenia prac planistycznych. Kwestia zasadności zawieszenia postępowania pozostawiona została bowiem uznaniu organu administracji. To organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy ocenia potrzebę zawieszenia postępowania. W sytuacji, gdyby organ po upływie terminu zawieszenia postępowania organ nie wydawał decyzji o warunkach zabudowy, stronie przysługiwałyby środki prawne przewidziane w art. 37 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).