II SA/Gd 137/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji określającej wysokość odszkodowania za wycinkę drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. M.kwotę 697 zł (sześćset dziewiędziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 11 grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z 27 lipca 2017r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej wysokość odszkodowania za wycinkę drzew. Stan sprawy przedstawia się następująco: S. M. wnioskiem z 19 sierpnia 2015r. wystąpił o wydanie decyzji określającej wysokość odszkodowania za wycinkę drzew bez zezwolenia z prywatnego lasu, przez A. Postanowieniem z 5 października 2015r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, ponieważ sprawa ma charakter cywilnoprawny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując zażalenie S. M., postanowieniem z 28 lipca 2016r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy zobligował Starostę do ustalenia czy jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku strony oraz ponownego rozważenia czy istnieją czy też nie przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego nielegalnej wycinki drzew na działce nr [..] obr. ewidencyjny R. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji, zawiadomieniem z 3 stycznia 2017r., wszczął na wniosek S. M. postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej wysokość należnego odszkodowania za wycinkę drzew z działki nr [..], obręb ewidencyjny R. Następnie decyzją z 27 lipca 2017r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji określającej wysokość odszkodowania za wycinkę drzew z przedmiotowej działki, z uwagi na to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w toku postępowania ustalono, że teren wycinki drzew stanowi, według ewidencji gruntów, las. Grunt leśny, na dzień wycinki objęty był uproszczonym planem urządzenia lasu. W planie nie wykazano istniejącego pod linią energetyczną drzewostanu oraz nie określono dla tego obszaru zabiegów gospodarczych. Tak więc, jak podano w uzasadnieniu decyzji, Starosta nie miał podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie ustawy o lasach. Starosta zbadał również sprawę na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody i uznał, iż w sprawie nie mają zastosowanie przepisy art. 83e ustawy o ochronie przyrody. W celu uzyskania odszkodowania za wycinkę drzew oraz ewentualnego ustanowienia służebności przesyłu, która określałaby warunki przeprowadzenia prac związanych z utrzymaniem linii energetycznych, należy wystąpić, jak podał organ I instancji, do sądu w drodze powództwa cywilnego. We wniesionym odwołaniu S. M. zarzucił naruszenie przepisów art. 126 ust. 10, w związku z art. 126 ust. 7 i art. 124b oraz art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich całkowite pominięcie oraz naruszenie przepisów postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że przedmiotem orzekania jest sprawa umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji określającej wysokość odszkodowania za wycinkę drzew. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zdaniem Kolegium brak jest materialnoprawnej podstawy do prowadzenia sprawy w trybie administracyjnym z uwagi na jej cywilnoprawny charakter. Analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że drzewa, które zostały usunięte z działki odwołującego, były elementem lasu. Las znajduje się na terenie działki nr [..]. Z rejestru gruntów wynika, że działka ta o pow. 7.3288 ha stanowi las i jako taka, zgodnie z § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest symbolem Ls. Kolegium zauważyło, iż przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ograniczenia usunięcia drzew z terenu nieruchomości - stosownie do art. 83 f ust. 1 pkt 4 ustawy, nie dotyczą drzew i krzewów w lasach. Tak więc w stosunku do drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu na usunięcie drzew. Stosownie do uregulowań zawartych w art. 18 i art. 19 ustawy o lasach, podstawą do pozyskania drewna z lasu jest co do zasady - plan urządzenia lasu. Naprawienie szkody powstałej w lesie, stosownie do art. 11 ustawy o lasach, odbywa się na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie drzewa zostały usunięte z lasu, brak jest materialnoprawnej podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za wycinkę drzew z działki odwołującego. W tym stanie słuszne jest stanowisko organu I instancji umarzające postępowanie w przedmiotowej sprawie, jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. M. zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 126 ust. 1 i 3, art. 126 ust. 6 i 7 oraz art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich całkowite pominięcie; - naruszenie norm postępowania administracyjnego to jest art. 7 i 77 kpa art. 107 § 3 i 105 § 1 k.p.a., a także szeregu innych norm stanowiących zasady ogólne postępowania administracyjnego w tym art. 8 i 9 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; -a ponadto, naruszenie art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i § 2a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżania. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesowych, w tym zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że rolą organu jest staranna ocena żądania strony, ewentualnie - w przypadku niejasności - doprowadzenie do jego doprecyzowania. W niniejszej sprawie przy nadaniu wnioskowi strony takiego sensu jak założył organ winny nasunąć się wątpliwości już choćby poprzez fakt skierowania przez stronę wniosku do starosty, a nie wójta gminy, który byłby właściwy w zakresie nałożenia kary administracyjnej za wycinkę drzew. Wnioskodawca określił we wniosku, iż domaga się odszkodowania i nałożenia kary administracyjnej na A., w związku z bezprawnym wejściem na jego nieruchomość i wycięciem drzew pod linią energetyczną. Jednocześnie analiza pozostałych dokumentów, w tym przedstawionych przez stronę, powinna być dla organu sygnałem, że treść żądania wymaga doprecyzowania. Jak choćby przedłożony przez stronę dowód z dokumentu (pismo A. z dnia 30 września 2015 r.), z którego wynika że służby spółki energetycznej weszły na posesję S. M., nie posiadając zgody wnioskodawcy ani zezwolenia właściwego organu (decyzji starosty), celem usunięcia zagrożenia porażenia prądem i pożarem. Również w zażaleniu z dnia 27 października 2015r. wnioskodawca podkreślił, iż spółka energetyczna winna uzyskać zezwolenie na wejście i wycinkę od Starosty. Bezsprzecznie analiza już tych twierdzeń wnioskodawcy, powinna skłonić organ do prawidłowego odczytania treści żądania, ewentualnie podjęcia działań służących doprowadzeniu do doprecyzowania żądania. Ustalenia jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy, było kluczowym obowiązkiem organu. Dopiero te ustalenia stanowić mogły podstawę przeprowadzenia prawidłowych ustaleń faktycznych. Tymczasem w sprawie tej organy uchybiły tym obowiązkom, w tym obowiązkowi dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego sprawa powinna być analizowana w kontekście postanowień art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarówno w zakresie kar finansowych jak i przysługującego właścicielowi odszkodowania. W świetle tego, pominiętego przez organy przepisu należy zasadniczo uzyskać zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości przed dokonaniem zajęcia nieruchomości, w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody (ust. 1). Uzyskanie zezwolenia jest możliwe również już po dokonaniu zajęcia w przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia wcześniejsze złożenie wniosku (ust.5). W takiej sytuacji konieczne jest jednak uzyskanie zezwolenia już po dokonaniu zajęcia, w terminie 3 dni, a decyzja o zezwoleniu powinna być wydana nie później niż w ciągu 6 miesięcy od dnia zajęcia. Jednocześnie powołany przepis art. 126 ustawy przewiduje obligatoryjne kary pieniężne - ma to miejsce w dwóch przypadkach: w razie niezłożenia w terminie 3 dni wniosku, o którym mowa w ust. 5, tj. po dokonaniu zajęcia (ust. 6) oraz w razie zajęcia nieruchomości pomimo braku przesłanek, o których mowa w ust. 1 i 5 uzasadniających to zajęcie (ust.7). Z powołanego przepisu wynika więc, że w razie czasowego zajęcia nieruchomości bez wymaganego zezwolenia albo w razie złożenia wniosku o takie zezwolenie po upływie 3 dni od zajęcia, jak również w sytuacji, gdy w ogóle nie było przesłanek do zajęcia nieruchomości, organ ma obowiązek nałożyć karę pieniężna bądź na podstawie art. 126 ust. 6, bądź art. 126 ust.7, bądź nawet obie. Normy te przewidują również przyznanie odszkodowania na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego z uwagi na zakres zgłoszonego żądania, umorzenie postępowania było niedopuszczalne. Jak wynika z przedłożonych dokumentów spółka energetyczna zajęła nieruchomość powoda bez uprzedniej zgody właściciela bądź decyzji starosty, zaś celem zajęcia było - zgodnie z oświadczenie spółki - potrzeba usunięcia zagrożenia pożarem. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie odniosło się w ogóle do argumentów przytoczonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w którym podniesiono argument konieczności analizy sprawy w kontekście art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na marginesie skarżący wskazał na wadliwość pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji jako obligatoryjnego jej elementu. Powyższe pouczenie, zważywszy na różne terminy do wniesienia skargi i sprzeciwu mogło wprowadzić w błąd stronę, pozbawiając ją przysługującego jej prawa do oceny sprawy przez Sąd w zakresie określonym ustawą. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu odwoławczego narusza przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie toczyło się na wniosek skarżącego z 19 sierpnia 2015 r., uzupełniony pismem z 17 września 2015 r., w którym domagał się od Starosty "w związku z nielegalną /bez zgody właściciela/ wycinką drzew w dniu 18 maja 2015 r. na mojej działce nr [..] w miejscowości R. gmina D. przez firmę A. wnoszę o oględziny i sporządzenie protokołu oraz dokumentacji fotograficznej". Po otrzymaniu protokołu z przeprowadzonych oględzin w piśmie z 17 września 2015 r. S. M. wystąpił o odszkodowanie oraz nałożenie kary administracyjnej wobec nielegalnej wycinki drzew dokonanej na zlecenie A. oraz nałożenie kary na A. za samowolną wycinkę drzew. We wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wskazał, że ustalony stan faktyczny winien zostać oceniony przez Starostę w kontekście uregulowań art. 126 ust. 1 w związku z art. 126 ust. 7 i art. 124b oraz art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak sformułowane żądanie stanowi punkt wyjścia do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo odkodował treść wniosku i czy istotnie orzekał w zgodzie z żądaniem strony. Starosta w postanowieniu umarzającym postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uznał, że żądanie strony może zostać uwzględnione jedynie w postępowaniu cywilnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w tym zakresie stanowisko organu I instancji przyjmując, że skarżący domaga się naprawienia szkody za wycinkę drzew pomimo, że we wniesionym odwołaniu skarżący podał regulacje prawne, w oparciu o które domagał się wydania rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza przepis art. 105 § 1 k.p.a., bowiem przedwczesne było uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, ponieważ o ile treść wniosku z 19 sierpnia 2015 r. (z późniejszym uzupełnieniem) zawiera jedynie ogólnikowe i niedostateczne sformułowane żądanie przyznania odszkodowania i nałożenia kary za wycinkę drzew to już treść odwołania doprecyzowuje w dużej mierze żądanie skarżącego i bezspornie wyznacza kierunek dokonania oceny wycinki drzew z nieruchomości skarżącego a bez jego zgody. Przesłanka bezprzedmiotowości, określona w art. 105 § 1 k.p.a. występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź też nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Stanowi w istocie brak przedmiotu postępowania. Tego rodzaju przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Dlatego bezprzedmiotowość zachodzi tylko wówczas, gdy w sposób oczywisty brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Może też zachodzić w sytuacji, gdy brakuje podstaw do wydania decyzji przez organ I czy II instancji. W sprawie niniejszej organ odwoławczy nie wykazał istnienia bezprzedmiotowości postępowania w powyższym rozumieniu. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek. Warunki formalne wniosku wymienione są w art. 63 § 2 k.p.a. Wniosek musi być czytelny, co oznacza że skarżący obowiązany był jasno wskazać, czego domaga się od organu. Wniosek wszczynający postępowanie, w przypadku wątpliwości co do treści zgłoszonego żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu, to jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane nieczytelnie i w sposób mało zrozumiały, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby doprowadzić do arbitralnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00). W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organy administracji publicznej nie mogą arbitralnie, a więc uznaniowo kształtować przedmiotu tego postępowania. Ramy postępowania wyznacza bowiem żądanie strony, a ściślej jego treść. O ile w niniejszym postępowaniu nieprecyzyjny był wniosek wszczynający postepowanie, o tyle pismo wszczynające postępowanie odwoławcze było już sformułowane czytelnie z precyzyjnie zakreślonym żądaniem. Warto przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie lub wniosek nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Braki, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko i mogą one dotyczyć istotnego elementu treści pisma, np. podpisu, uzasadnienia, precyzyjnego określenia żądania, daty, jak również pełnomocnictwa. Wszystkie one podlegają uzupełnieniu, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Jednakże, aby mogło dojść do usunięcia braku formalnego podania, organ musi dokonać wezwania do uzupełnienia stwierdzonego braku. Także jeśli dotyczy to wątpliwości co do zakresu żądania. W takiej sytuacji, rozstrzygając odwołanie skarżącego, organ odwoławczy wyszedł z błędnego założenia, że sprawa może być jedynie rozpoznawana na płaszczyźnie cywilnej, a pominął treść żądania zawartego w złożonym odwołaniu. Uznać zatem trzeba, że wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, nawet jeśli ten materiał dowodowy pojawia się dopiero na etapie postepowania odwoławczego. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni poczynione wyżej wskazówki i ustali, czy na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przywołanych w odwołaniu sprawa może zostać rozpoznania merytorycznie. Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest przepisami art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 2 sentencji wyroku składa się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi oraz wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w kwocie 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.). Do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez radcę prawnego podlega również zaliczeniu wydatek poniesiony przez nią w kwocie 17 zł w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika.