I OSK 2857/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2018r. sygn. akt II SA/Go 92/18 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Go 92/18 oddalił skargę Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej Instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...]- na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) dalej jako "K.p.a.", art. 2 ust. 2, art. 3, art. 16a oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm. - dalej jako "u.ś.r."), odmówił Z. P. przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na matkę M. P.. Uzasadniając swoją decyzję wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalił, że wnioskujący zamieszkuje razem z niepełnosprawnymi rodzicami w jednym domu i opiekuje się nimi w pełnym zakresie. M. P. - osoba na którą wnioskowane jest świadczenie - nie dowidzi i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, ojciec natomiast choruje na astmę, oddycha przy pomocy butli tlenowej i wymaga pomocy we wszystkich codziennych czynnościach. Miesięczny dochód w rodzinie wnioskującego wyniósł w przeliczeniu na członka rodziny [...] zł i przekroczył dopuszczalne kryterium dochodowe które wynosi 764 zł. Ustalając dochód rodziny wnioskującego organ I instancji podał, że na dochód rodziny wnioskującego składa się: dochód Z. P. oraz dochód M. M. – konkubiny, z którą wspólnie wychowuje dziecko, zgodnie z przedłożonym świadectwem pracy, został uznany za utracony, jednakże na podstawie przedłożonych umów ustalono, że uzyskała ona w miesiącu marcu 2017 r. z tytułu zatrudnienia w firmie S. sp. z o. o. w Z. dochód w wysokości [...]zł. Ogólny miesięczny dochód rodziny osoby wnioskującej po uwzględnieniu dochodu uzyskanego z nowej umowy wyniósł [...]zł. Ustalając dochód rodziny osoby wymagającej opieki w roku kalendarzowym 2016 Wójt Gminy [...] podał, że składa się na niego dochód netto M. P. - osoby na którą wnioskowane jest świadczenie w wysokości [...]zł oraz dochód netto H. P. w wysokości [...]zł. Dochód miesięczny rodziny osoby wymagającej opieki wyniósł [...]zł. Dochód miesięczny rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki po uwzględnieniu alimentów świadczonych przez wnioskodawcę na rzecz osoby spoza rodziny, w przeliczeniu na 5 osób w rodzinie, daje dochód rodziny w przeliczeniu na osobę [...] zł. Dalej organ I instancji podał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764,00 zł. Miesięczny dochód rodziny wnioskującego w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł, przekraczając kwotę kryterium dochodowego uprawniającego do ww. świadczenia. Z. P. odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, że dochód rodziny przewyższa kwotę uprawniającą do przyznania świadczenia tylko dlatego, że do dochodu rodziny doliczono dochód konkubiny, podczas gdy organ powinien wziąć pod uwagę status prawny członka rodziny, a nie stan faktyczny wspólnego gospodarowania przy ustalaniu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił łączny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w wysokości [...] zł oraz włączając do rodziny wnioskującego jego konkubinę M. M., albowiem wnioskujący wychowuje wraz z konkubiną córkę, co przesądza o zaliczeniu konkubiny do składu rodziny Z. P.. Ustalając dochód rodziny organ prawidłowo też ustalił liczbę osób w rodzinie przeliczając dochód na 5 osób. Tym samym dochód ten przekroczył kwotę uprawniającą do specjalnego zasiłku opiekuńczego, która wynosi 764 zł. Kolegium podkreśliło, że wobec jednoznacznego sformułowania art. 16a u.ś.r., brak jest możliwości przyznania żądanego świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo sprawowania przez niego faktycznej opieki nad rodzicami. Z. P. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając jej naruszenie: - § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238), przez jego niezastosowanie i uznanie, że dochód jego rodziny po przeliczeniu na osobę jest wyższy od kwoty uprawniającej do specjalnego zasiłku opiekuńczego, - art. 3 pkt 16 u.ś.r. przez uznanie, że konkubina stanowi rodzinę. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego radca prawny, w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2018 r. podtrzymała w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wszystkie żądania i twierdzenia zawarte w skardze. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że zgodnie z art. 16a ust. 2 u.ś.r., przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uwzględnia się łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki. Skoro zgodnie z art. 3 pkt 16 u.ś.r. rodzinę stanowią także rodzice dzieci, a z akt sprawy wynika, że skarżący wraz z konkubiną wychowuje córkę, to prawidłowo organy do składu rodziny zaliczyły konkubinę skarżącego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalając dochód rodziny organy prawidłowo też ustaliły liczbę osób w rodzinie przeliczając dochód na 5 osób. Sąd Wojewódzki za nieuzasadniony uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. wskazując, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428), od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] października 2018 r., wysokość kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r., wynosi 764,00 zł. Z. P. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu radcę prawnego M. D. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w zakresie punktu 1 tj. oddalenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 16 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i uznanie za słuszne uwzględnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (oraz przez Wójta Gminy [...]) przy obliczeniu dochodu rodzinnego dochodów konkubiny skarżącego, w sytuacji gdy przepis ten nie wymienia konkubiny jako członka rodziny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prze Sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r. Wyjaśnić należy, że wykładni ustawowego pojęcia "rodzina" należy dokonywać wyłącznie w oparciu o ustawowe definicje. W myśl zaś art. 3 pkt 16 u.ś.r., który zawiera legalną definicję, rodzina - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Ponieważ z powyższej definicji wynika, iż rodzice dzieci stanowią rodzinę, to prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro skarżący wspólnie z konkubiną wychowuje córkę L. M., to do składu rodziny skarżącego należy zaliczyć M. M.. Nie jest trafny zarzut naruszenia § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r., poz. 1238), przez jego niezastosowanie i uznanie, że dochód rodziny skarżącego po przeliczeniu na osobę jest wyższy od kwoty uprawniającej do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w myśl art. 16a ust. 2 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Z kolei § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że wysokość kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r., wynosi 764,00 zł. Z niezakwestionowanego stanu faktycznego wynika, że dochód miesięczny rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki po uwzględnieniu alimentów świadczonych przez skarżącego na rzecz osoby spoza rodziny, w przeliczeniu na 5 osób w rodzinie, daje dochód rodziny w przeliczeniu na osobę [...] zł. Dochód rodziny skarżącego przekroczył zatem kwotę 764 zł. Dlatego wobec przekroczenia kryterium dochodowego skarżącemu nie mógł być przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 P.p.s.a została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.