II SA/Bk 62/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w S. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopalin do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda P. w sprawie wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopalin do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., na podstawie art. 96 ust. 1 oraz art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), zarządził wprowadzenie do "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S.", uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1999 r., w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. (dalej powoływane jako studium), zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] z dnia [...] września 2011 r., obszaru udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego "B." w kategorii C1, zlokalizowanego w miejscowości B., gmina S., powiat s., województwo p., dla którego Marszałek Województwa P. w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję znak: [...] zatwierdzającą dokumentację geologiczną złoża piasku ze żwirem "B." (§ 1 zarządzenia). W § 2 zarządzenia postanowiono, że informacje o udokumentowanym złożu kopalin wymienionym w § 1 należy uwzględnić i umieścić w formie zestawienia tabelarycznego, zapisanego kursywą w kolorze niebieskim, w rozdziale dotyczącym budowy geologicznej i surowców mineralnych w ujednoliconej części tekstowej studium "Uwarunkowania" w momencie gdy Rada Miasta i Gminy S. uchwali zmianę lub nowy dokument studium. W § 3 stwierdzono, że lokalizację obszaru udokumentowanego złoża kopalin wymienionego w § 1 przedstawia się linią ciągłą koloru zielonego na mapach stanowiących załączniki do zarządzenia zastępczego: - Załącznik nr 1 - mapa zasobów złoża, złoże piasku ze żwirem "B."; - Załącznik nr 2 - kopia mapy ewidencji gruntów i budynków. Złoże pokazane i zlokalizowane na załącznikach graficznych do zarządzenia zastępczego należy uwzględnić i pokazać w formie graficznej na załączniku graficznym do ujednoliconego załącznika graficznego do studium w momencie gdy Rada Miasta i Gminy S. uchwali zmianę lub nowy dokument studium. W uzasadnieniu podano, że Rada Miasta i Gminy S. w ustawowym terminie o którym mowa w art. 95 ust. 2 ustawy, tj. do dnia 21 sierpnia 2016 r. – dwa lata od zatwierdzenia dokumentacji geologicznej, nie wprowadziła przedmiotowego obszaru złoża kopalin do studium. Nadto Gmina S. nie posiada pełnego, zgodnego z prawem studium. Stąd Wojewoda na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy wydał zarządzenie zastępcze w sprawie wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopalin do Studium. Skargę na to zarządzenie do sądu administracyjnego złożyła Rada Miejska w S. i zarzuciła niezgodne z prawem zastosowanie przepisu art. 208 ust. 2 oraz art. 96 ustawy poprzez nałożenie na nią obowiązku wprowadzenia udokumentowanego złoża kopalin do studium. W uzasadnieniu skargi podano, że przepis art. 208 ustawy nie ma w sprawie zastosowania, albowiem dokumentacja geologiczna zatwierdzona przez Marszałka Województwa z dnia [...] sierpnia 2014 r., została przyjęta już po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze. Nadto podniesiono, że ustawa – Prawo geologiczne i górnicze nie reguluje trybu wprowadzania udokumentowanych obszarów kopalin do studium w formie zarządzenia zastępczego, odsyłając w tym zakresie do ustawy o samorządzie gminnym. Wskazuje natomiast, że sporządzone w trybie zarządzenia zastępczego studium, wywołuje skutki prawne jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W kwestionowanym zarządzeniu Wojewoda orzekł o wprowadzeniu do studium udokumentowanych złóż kruszywa jednocześnie jakoby zobowiązując Radę do faktycznego naniesienia tych złóż w momencie kiedy Rada zmieni lub opracuje nowe studium. Tym samym przerzucił na Radę obowiązek nałożony na organ nadzoru wynikający z art. 96 ustawy. Sposób sformułowania zarządzenia, zdaniem skarżącej Rady, kreuje uzasadnioną wątpliwość czy faktycznie zostały ujawnione w studium przedmiotowe złoża kruszywa. Końcowo skarżąca Rada podała, że nie zrozumiałym jest twierdzenie Wojewody, iż Gmina S. nie posiada zgodnego z prawem kompletnego studium. Zarzucono, że Wojewoda nie wyartykułował na czym polega niezgodność z prawem, ani brak kompletności studium. W związku z tym Rada nie może odnieść się do tych kwestii. Nadmieniono przy tym, że studium z 2005 r. i jego dwukrotna zmiana nie zostały podważone w ramach nadzoru sprawowanego przez Wojewodę. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Zgodnie z treścią art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Jak wynika z ust. 2 tego artykułu obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej. Po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2 wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze – art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z treścią art. 96 ust. 2 ustawy zmiana studium sporządzona w tym trybie wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Koszty sporządzenia zmiany studium ponosi w całości gmina, której obszaru dotyczy zarządzenie zastępcze – art. 96 ust. 3. W ocenie Sądu treść powyższych przepisów jest jednoznaczna i nie powinna budzić wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z nich obowiązek wprowadzenia przez radę gminy udokumentowanego złoża kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej. W przypadku nie spełnienia tego obowiązku przez radę gminy w wyznaczonym terminie to wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze, które wywołuje skutki prawne takie jak studium. W sprawie niniejszej Rada Miejska S. nie wprowadziła w terminie 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej udokumentowanego złoża kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dokumentacja geologiczna złoża pisaku ze żwirem "B." w kategorii C1, zlokalizowanego w miejscowości B., gmina S., powiat s., województwo p. została zatwierdzona przez Marszałka Województwa P. w dniu [...] sierpnia 2014 r. A zatem złoże to powinno być wprowadzone do studium do dnia [...] sierpnia 2016 r. Nie wprowadzenie tego złoża do studium w wymaganym terminie obligowało Wojewodę P. do wydania zarządzenia zastępczego. Legalności tego zarządzenia nie podważają zarzuty skargi. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut niezgodnego z prawem zastosowania przepisu art. 208 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ust. 2 art. 208 ustawy stanowi, że po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z powyższego wynika, że treść przepisu art. 208 ust. 1 i 2 ustawy jest zbieżna z treścią z art. 95 ust. 1 i 2 i z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przy czym przepis art. 208 ma zastosowanie do stanów faktycznych w których dokumentacja geologiczna została zatwierdzona przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. przed dniem 1 stycznia 2012 r.). W sprawie niniejszej dokumentacja geologiczna została zatwierdzona w dniu [...] sierpnia 2014 r. czyli po dniu wejścia życie przedmiotowej ustawy. Oznacza to, że przepis art. 208 ustawy nie powinien mieć w sprawie zastosowania. W podstawie prawnej zarządzenia zastępczego co prawda wskazano przepis 208 ust. 2 ale również powołano przepis art. 96 ust. 1. W ocenie Sądu podanie w podstawie prawnej art. 208 ust. 2 ustawy nie stanowi uchybienia, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W podstawie tej wskazano również prawidłowy przepis. Nadto jak już podano powyżej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę w obu przepisach zostały ukształtowane właściwie identycznie. W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej, sposób sfomułowania zarządzenia zastępczego należy uznać za prawidłowy. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w pięciu sprawach toczących się ze skargi Wojewody P. przed WSA w Białymstoku na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego Rady Miejskiej w S. dotyczące poszczególnych złóż kruszywa naturalnego: J. ([...]); J. ([...]); B. ([...]); D. ([...]); D. ([...]), stwierdzono nieważność tych planów z uwagi na brak możliwości ustalenia czy zachodzi zgodność pomiędzy planami miejscowymi a studium. Stwierdzono, ze Gmina S. nie posiada kompletnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki". W sprawach tych przedłożono zarządzenie Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] o przystąpieniu do odtworzenia zaginionych załączników do uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S.. Sąd stwierdził, że "z analizy tego zarządzenia wynika, że odtworzonych ma zostać 9 załączników..." i podał, że "sam organ wskazał, iż aby ocenić zgodność planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przez Radę Miejską w S. uchwałami z dnia [...] lipca 2017 r., konieczne jest dokonanie oceny, czy ustalenia tych planów nie naruszają postanowień studium, a brak pełnego oryginału pierwotnej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., uniemożliwia dokonanie takiej oceny". Powyższe w ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej potwierdza stanowisko Wojewody, że Gmina S. nie posiada zgodnego z prawem kompletnego studium. W sytuacji braku kompletnego studium bezpośrednie wprowadzenie udokumentowanych złóż kruszywa do jego treści nie było możliwe. Dlatego też, zasadnie w ocenie Sądu, Wojewoda realizując obowiązek wynikający z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy, zastosował konstrukcję zobowiązującą Gminę do uwzględnienia i pokazania w formie graficznej na załączniku graficznym do ujednoliconego załącznika graficznego do studium złóż pokazanych i zlokalizowanych na załącznikach graficznych do zarządzenia zastępczego, w momencie gdy będzie uchwalona zmiana lub nowy dokument studium. Nie oznacza to jednak, że Wojewoda nie wprowadził obszaru udokumentowanego złoża kopaliny i faktycznie przerzucił ten obowiązek na Radę. Wojewoda wprowadził ten obszar do studium i wyznaczył jego lokalizację na mapach stanowiących załączniki do zarządzenia zastępczego. Do czasu zmiany lub uchwalenia nowego studium wydane zarządzenie będzie stanowiło treść studium w zakresie wprowadzonego złoża a załączniki graficzne do zarządzenia będą stanowiły część graficzną studium. Rada Gminy została zobowiązana jedynie do dokonania technicznej czynności naniesienia (a nie wyznaczenia) tych złóż w studium. W ocenie Sądu bezzasadne jest zarzucanie Wojewodzie, że "przerzucił na Radę obowiązek nałożony na organ nadzoru wynikający z art. 96 ustawy". W sprawie niniejszej mamy do czynienia z zarządzeniem zastępczym, które jest szczególnym aktem nadzoru. Jego istota polega na tym, że zastępuje ono – w przypadku bezczynności organu gminy – stosowny akt, jaki organ ten powinien podjąć. Oznacza to, że gdyby Rada Gminy wprowadziła w wyznaczonym terminie do studium obszar udokumentowanego złoża kopalin to Wojewoda nie musiałby wydawać zarządzenia zastępczego. To Rada Gminy na skutek swojej bezczynności niejako "przerzuciła" swój obowiązek na Wojewodę. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).