I OSK 2936/18

Dnia 11 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 171/18 odrzucające skargę w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 171/18 odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r., uchylające postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1998 r., nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]). Zaskarżone postanowienie doręczone zostało stronom postępowania. Wśród adresatów zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nie było skarżącej Spółki. Sąd podniósł, że - jak wynikało z wyjaśnień skarżącej Spółki - interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi wywodziła ona z faktu, iż obecnie przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego co do części w/w nieruchomości, w wysokości [...], które nabyła na podstawie notarialnej umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] kwietnia 2005 r. Wobec powyższego postępowanie wszczęte z wniosku wnioskodawców w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego do wspomnianej nieruchomości dotyczyło również skarżącej Spółki. W konsekwencji – zdaniem skarżącej - posiadała ona interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi we wniesieniu przedmiotowej skargi. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skoro w rozpoznawanej sprawie skarga złożona została przeciwko postanowieniu wydanemu na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), to skarżąca Spółka nie mogła być uznana za stronę tego postępowania. Wskazany przepis stanowi bowiem podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu, wydanym w trybie art.61a § 1 k.p.a., organ nie może więc formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z tego powodu postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego rozstrzyga tylko i wyłącznie o wniosku o wszczęcie postępowania i o interesie wnioskodawcy, gdyż ocenia tylko jego wniosek i jego interes do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Zdaniem Sądu, skoro postępowanie nieważnościowe nie zostało wszczęte, to postępowanie to nie mogło dotyczyć interesu prawnego innych zainteresowanych. Ich interes prawny związany jest bowiem tylko z toczącym się, a więc wszczętym, postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji i dopiero wtedy można mówić o konieczności zapewnienia udziału w takim postępowaniu, w tym skierowaniu decyzji do innych podmiotów niż wnioskodawca. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. nie była stroną postępowania administracyjnego, a wobec tego skarga przez nią wniesiona była niedopuszczalna, co obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2018 r. wniosła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny oraz negatywny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, tj.: a) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a., poprzez jego niesłuszne zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinny mieć inne przepisy, w szczególności: (i) art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., (ii) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. wzw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. oraz (iii) art. 145 § 1 pkt 1) lit c) wzw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., co było wynikiem niesłusznego przyjęcia przez Sąd, iż skarga została złożona przeciwko postanowieniu SKO wydanemu w I instancji na podstawie art, 61 a § 1 k.p.a, podczas gdy w rzeczywistości skarga została złożona przeciwko postanowieniu II instancji wydanemu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. uchylającemu postanowienie I instancji, a w konsekwencji niesłusznym uznaniu przez WSA, iż postępowanie w przedmiocie unieważnienia nie zostało wszczęte, a tym samym nie dotyczyło interesu prawnego innych zainteresowanych (w tym skarżącej Spółki) niż stron, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż WSA - będąc do tego zobligowany przepisami rangi ustawowej, nie dokonał kontroli działalności (wydania postanowienia SKO w II Instancji) administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w sytuacji gdy na podstawie postanowienia II instancji uchylone zostało postanowienie I instancji, wobec czego postępowanie w przedmiocie unieważnienia zostało wszczęte i w rezultacie czego zaistniała potrzeba merytorycznego zbadania sprawy i ustalenia interesu prawnego innych zainteresowanych (w tym skarżącej Spółki), a także potrzeba zapewnienia skarżącej udziału we wszczętym postępowaniu oraz skierowaniu do niej postanowienia II instancji. W konsekwencji powyższych uchybień doszło do niesłusznego przyjęcia przez WSA, iż skarżąca kasacyjnie nie będąc stroną postępowania administracyjnego, nie miała przymiotu strony, a tym samym legitymacji do wniesienia skargi, wobec czego wniesienie takiej skargi było niedopuszczalne i obligowało WSA do jej odrzucenia, podczas gdy w rzeczywistości, wobec wszczęcia postępowania w przedmiocie unieważnienia, interes prawny skarżącej kasacyjnie zaktualizował się, w rezultacie czego posiadała ona legitymację do wniesienia skargi. Wyżej wskazane naruszenia doprowadziły do bezpodstawnego odrzucenia skargi, podczas gdy podlegała ona uwzględnieniu. b) art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi i jej bezzasadne odrzucenie (podczas gdy podlegała ona uwzględnieniu) oraz brak stwierdzenia nieważności postanowienia II Instancji w sytuacji, gdy zachodziły okoliczności do stwierdzenia nieważności, co było wynikiem wadliwego przyjęcia przez WSA, że skarga została złożona przeciwko postanowieniu I instancji wydanemu na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. (podczas gdy w rzeczywistości skarga została wniesiona przeciwko postanowieniu lI instancji wydanemu podstawie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., a w rezultacie braku kontroli przez WSA legalności wydania przez SKO postanowienia w II insatncji, które to postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co polegało na tym, iż SKO jedynie uchyliło postanowienie I instancji, podczas gdy SKO jako organ II instancji uchylając postanowienie I Instancji w całości, zobowiązany był, w zależności od okoliczności, albo orzec w tym zakresie co do istoty sprawy (orzec o wszczęciu postępowania w przedmiocie unieważnienia, albo postępowanie w tym zakresie umorzyć, czego SKO nie uczynił, co w rezultacie stanowiło rażące naruszeniu prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2) k.p.a.; c) art, 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, w sytuacji gdy przy wydawaniu postanowienia lI instancji przez SKO jego podstawę powinien stanowić art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a,, a tym samym postanowienie I Instancji powinno zostać utrzymane w mocy, ponieważ brak było jakichkolwiek podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., enumeratywnie tam wskazanych, a ponadto zaistniała przeszkoda w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a, tj. upłynął 10-letni termin uprawniający do stwierdzenia nieważności decyzji; nawet gdyby hipotetycznie przyjąć dla potrzeb przedmiotowej sprawy, że stwierdzenie nieważności miało nastąpić z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., to organ powinien był wydać postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie I instancji, ponieważ w niniejszej sprawie zachodziła negatywna przesłanka w rozumieniu art, 156 § 2 in fine k.p.a. uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności z uwagi na fakt, iż decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego wywołała nieodwracaine skutki prawne; d) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA, że skarga została złożona przeciwko postanowieniu I Instancji wydanemu na podstawie art 61 a § 1 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało niedokonanie przez WSA oceny/kontroli ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez SKO w postanowieniu lI Instancji w zakresie braku posiadania przez skarżącą kasacyjnie interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym przed SKO, w wyniku którego wydane zostało postanowienie lI instancji, a tym samym posiadaniu przymiotu strony (a w konsekwencji legitymacji skargowej), tj. tego, iż: skarżącej kasacyjnie przysługuje udział w wysokości [...] w prawie użytkowania wieczystego w odniesieniu do spornej nieruchomości oraz prawie własności co do budynku posadowionego na nieruchomości, ponadto skarżąca sasacyjnie jest następcą prawnym przedwojennych właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) oraz skarżąca kasacyjnie jest również współwłaścicielem części wspólnych budynku przynależnych do lokalu stanowiącego jej własność, wyodrębnionego z budynku, dla którego to lokalu prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego w nieruchomości, w wysokości [...]; e) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, albowiem WSA nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien był wyjść poza jej granice i wziąć z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, co spowodowało, iż WSA nie dokonał kontroli/weryfikacji wydania postanowienia II Instancji przez SKO pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez WSA, że skarga została złożona na postanowienie I Instancji wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. a ponadto do zalegalizowania wydania postanowienia II instancji z rażącym naruszeniem prawa rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. art. 232 § 1 k.c., art. 233 k.c. oraz art. 235 § 1 k.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niesłusznym uznaniu przez WSA, iż postępowanie w przedmiocie unieważnienia nie zostało wszczęte, a tym samym nie dotyczyło interesu prawnego innych zainteresowanych (w tym skarżącej kasacyjnie) niż stron, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż WSA będąc do tego zobligowany, nie dokonał kontroli postanowienia II insatncji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami (w szczególności z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 232 § 1 k.c., art. 233 k.c. oraz art. 235 § 1 k.c.), w sytuacji gdy na podstawie postanowienia II instancji uchylone zostało postanowienie I Instancji (wobec czego postępowanie w przedmiocie unieważnienia zostało wszczęte) i w rezultacie czego zaistniała potrzeba merytorycznego zbadania sprawy i ustalenia interesu prawnego innych zainteresowanych, a także potrzeba zapewnienia skarżącej kasacyjnie udziału we wszczętym postępowaniu oraz skierowaniu do niej postanowienia lI instancji. Powyższe uchybienia doprowadziły do niesłusznego przyjęcia, iż skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał interes prawny do wniesienia skargi, a także, iż skarżąca kasacyjnie nie posiadała interesu prawnego do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym przed SKO, podczas gdy w rzeczywistości skarżącej kasacyjnie, wobec wszczęcia postępowania w przedmiocie unieważnienia, jako współużytkownikowi wieczystemu w spornej nieruchomości oraz współwłaścicielowi w budynku, wyraźnie przysługiwał interes prawny na podstawie art. 232 § 1 k.c. w zw. z 233 k.c., oraz art. 235 § 1 k.c. we wzięciu udziału na prawach strony w tym postępowaniu, a w konsekwencji również interes prawny we wniesieniu skargi; b) art. 50 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 ust 1 i ust. 2 dekretu poprzez ich niezastosowanie i brak kontroli postanowienia II Instancji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami (w szczególności z art. 28 k.p.a. w zw. art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu); c) art. 50 § p.p.s.a., w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.c., art. 235 § 2 k.c. oraz art. 196 § 1 k.c., poprzez ich niezastosowanie i brak kontroli postanowienia II instancji pod względem ich zgodności obowiązującymi przepisami (w szczególności z art. 28 k.p.a. w zw. art. 140 k.c., art. 235 § 2 k.c. oraz art. 196 § 1 k.c.). W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a., uchylenie postanowienia Sadu I instancji w całości i rozpoznanie skargi w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na fakt, iż istota przedmiotowej sprawy została dostatecznie wyjaśniona; 2. przeprowadzenie na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z następujących dokumentów, tj.: a) z odpisu pełnego z księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla spornej nieruchomości na okoliczność przysługiwania skarżącej kasacyjnie udziału w wysokości 722.209/1.000.000 w prawie użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości oraz prawie współwłasności budynku, a tym samym wykazania, iż WSA nie dokonał oceny prawidłowości ustalenia przez SKO stanu faktycznego, a w konsekwencji prawidłowości zastosowania albo braku zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego (szczegółowo wskazanych w petitum skargi kasacyjnej) w ustalonym przez SKO stanie faktycznym w zakresie posiadania przez Skarżącą Kasacyjnie legitymacji skargowej (podczas gdy w rzeczywistości posiadała ona legitymację do wniesienia skargi), b) z odpisu pełnego z księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla lokalu na okoliczność, iż skarżąca kasacyjnie jest ponadto współwłaścicielem części wspólnych budynku przynależnych do stanowiącego jej własność lokalu, który został wyodrębniony z budynku, wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, w wysokości [...], a tym samym wykazania, iż WSA nie dokonał oceny prawidłowości ustalenia przez SKO stanu faktycznego, a w konsekwencji prawidłowości zastosowania albo braku zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego (szczegółowo wskazanych w petitum skargi kasacyjnej) w ustalonym przez SKO stanie faktycznym w zakresie posiadania przez skarżącą kasacyjnie legitymacji skargowej, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 5. ewentualnie, z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez NSA wniosku o którym mowa w pkt 1, o uchylenie zaskarżonego postanowienia całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do WSA do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. posiadała interes prawny w przedmiotowej sprawie, stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.). Przechodząc do rozważań w tym zakresie, konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do kwestii, która według skarżącej kasacyjnie miała zasadniczy wpływ na ocenę interesu prawnego Spółki – a mianowicie określenia przez Sąd I instancji, co było przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Zgodzić się trzeba w tym miejscu ze skarżącą, że skarga, która została wniesiona do Sądu Wojewódzkiego dotyczyła postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które uchyliło poprzednie postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1998 r., tym niemniej przedmiot postępowania, w którym zaskarżone postanowienie zostało wydane należało określić jako "odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego", co słusznie uczynił Sąd Wojewódzki. Podkreślić też trzeba, że zarówno w komparycji kwestionowanego postanowienia, jak i w pierwszym akapicie jego uzasadniania, Sąd prawidłowo wskazał zaskarżony akt tj. postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]. W tej sytuacji – jak wyżej to wyjaśniono - stwierdzenie w uzasadnieniu prawnym, że "skarga została złożona przeciwko postanowieniu wydanemu na podstawie art. 61a §1 k.p.a (...)" należy rozpatrywać w kategoriach określania przedmiotu sprawy, który niewątpliwie dotyczył wszczęcia postępowania. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym ustaleniu stanu faktycznego, na jakim zostało oparte kontrolowane postanowienie. Przypomnieć też należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku Z.L., M.S. i Instytutu [...] w P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1998 r., nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówiło – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. uchyliło wcześniejsze postanowienie w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podniósł w uzasadnieniu stanowiska, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej zgodnie z żądaniem wnioskodawców, w pierwszej kolejności powinno zostać zbadane, czy wniosek ten pochodzi od strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. Następnie SKO dokonało analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zauważyło, że wnioskodawcy wykazali swój interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Organ wskazał ponadto, że mając na uwadze zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, przyjąć należało, iż dotyczyły one przesłanki nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i w tym kontekście winno zostać zbadane, czy rzeczywiście, tak jak twierdzą wnioskodawcy, decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 1998 r. dotknięta jest tą kwalifikowaną wadą prawną. Tym samym organ ostatecznie nie zaakceptował ustaleń zawartych we wcześniejszym postanowieniu, iż w niniejszej sprawie można by ewentualnie mówić o przesłance wznowienia postępowania (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), co z uwagi na konkurencyjność trybów nadzwyczajnych skutkować musiało odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego. W związku z tym istotnie postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2017 r. wyeliminowało z obrotu prawnego wcześniejsze postanowienie organu o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, jednak nie można się zgodzić ze skarżącą, iż w wyniku uchylenia postanowienia, wydanego na podstawie art. 61a §1 k.p.a., doszło do wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organom administracji publicznej. Wszczęcie tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. W związku z tym postępowanie nieważnościowe jest dwufazowe. W pierwszej fazie organ bada dopuszczalność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli dojdzie do przekonania, że są przesłanki do wszczęcia postępowania na wniosek strony, wówczas zawiadamia wszystkie podmioty będące stronami w sprawie o wszczęciu postępowania nieważnościowego, co wynika z przepisu art. 61 § 4 k.p.a. Jeżeli zaś organ uzna, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego, wówczas wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w fazie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek, tylko wnioskodawca jest stroną tegoż postępowania. Natomiast, co istotne z punktu widzenia istoty sporu w rozpoznawanej sprawie, interes prawny innych podmiotów (pozostałych stron postępowania) aktualizuje się dopiero w momencie formalnego wszczęcia postępowania, czyli zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania nadzorczego zainicjowanego przez wnioskodawcę. Wówczas to dopiero wszystkie osoby mające interes prawny w takim postępowaniu mogą być jego stronami, a co za tym idzie uzyskują prawo w zaskarżaniu wydanych w tym postępowaniu orzeczeń. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że choć Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło wcześniejsze postanowienie wydane na podstawie art. 61a §1 k.p.a., przesądzając jednocześnie, że dopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek Z. L., M.S. i Instytutu [...] w P., to jednak do tej pory nie doszło do wszczęcia postępowania w znaczeniu formalnym, bo nie ustalono jeszcze pozostałych stron postępowania i nie zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania. Skoro zaś postępowanie nieważnościowe nie zostało wszczęte, to nie mogło ono dotyczyć interesu prawnego innych zainteresowanych - w tym skarżącej Spółki. W związku z tym, na obecnym etapie procedowania, tylko wnioskodawcy mieli prawo udziału w postępowaniu, które zakończyło się postanowieniem SKO w W. z dnia [...] listopada 2017 r. W konsekwencji tylko wnioskodawcy byli uprawnieni do wniesienia skargi na w/w postanowienie. Sąd I instancji prawidłowo więc stwierdził, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie posiadała legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało odrzucenie skargi. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. okazał się zatem nietrafny. Wobec uznania zasadności odrzucenia skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej Spółki, przedwczesne jest natomiast odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które w istocie odnoszą się do oceny legalnosci zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.