II OSK 1194/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 847/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 847/18 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] czerwca 2017 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie o część biurową istniejącego budynku przy ul. [...], na działce ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: upzp) ustalając warunki zabudowy. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez brak wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia zarzutów przedstawionych w skardze skarżącej i lakoniczne wskazanie na str. 14 uzasadnienia, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze z m.; dalej Kpa), art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 upzp ani przepisów odrębnych, w tym ustawy o ochronie zabytków; 2) prawa materialnego: a) art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w analizowanym obszarze występuje co prawda zabudowa wielorodzinna z usługami, jednakże wobec zmiany charakteru funkcji budynku z mieszkalno-usługowej na biurowo-usługową przez [...] (w zał. decyzja nr [...]) naruszony został ład przestrzenny, bowiem brak jest kontynuacji funkcji jaką spełniać ma taka zabudowa biorąc pod uwagę obszar analizowany, b) art. 1 ust. 2 pkt 1, 5, 6 i 9 upzp poprzez uzgodnienie warunków zabudowy w sytuacji kiedy wymagania ładu przestrzennego, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeba zapewnienia mieszkańcom istniejących budynków ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także interes publiczny wobec argumentów wskazywanych w stanowisku Wspólnoty wymagają odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organ, jak też poprzez określenie zbyt wielkiego wskaźnika zabudowy, c) art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez określenie zbyt małej ilości miejsc postojowych niezapewniającej realnych potrzeb parkingowych, biorąc pod uwagę położenie nieruchomości – [...], panującą ciasnotę w analizowanym obszarze funkcji biurowo-usługowej budynku, d) art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez uzgodnienie warunków zabudowy w sytuacji, kiedy prawidłowa wykładania (systemowa) art. 73 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo ochrony środowiska wskazuje, iż obszar cichy winien być elementem ładu przestrzennego panującego na danym obszarze, gdzie w niniejszej sprawie Stołeczny Konserwator Zabytków w postanowieniu nr [...] z [...] listopada 2016 r. wyraźnie w uzasadnieniu wskazał, że cyt. "Kompozycję przestrzenną Osiedla [...], zrealizowano w latach 1948-1955. Oparto na zestawieniu wyższej zabudowy wewnątrzkwartałowej w otoczeniu terenów zielonych. Tereny te, jako równoważne elementy wspomnianej kompozycji, służyły rozluźnieniu ww. zabudowy i nadaniu bardziej higienicznych warunków życia w centrum miasta, poprzez zapewnienie w tym miejscu odpowiedniej ilości wolnej przestrzeni", a co wskazuje na zapewnienie mieszkańcom także obszarów cichych - między budynkami, w szczególności biorąc pod uwagę położenie osiedla. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono nadto o dopuszczenie dowodu z wydruku decyzji nr [...] na okoliczność zmiany funkcji budynku przy [...] w W. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozprawy zgodnie z ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). Co przy tym istotne, w przedmiotowej sprawie rzeczą oczywistą jest spełnienie kluczowej dla krajowego porządku planistycznego, a wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy. Po pierwsze, objęte decyzją zamierzenie dotyczy rozbudowy budynku w centrum Warszawy, na której znajduje się już budynek mieszkalny z usługami, który ma być rozbudowany. Po drugie, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Tym samym organ nie miał podstaw, aby w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 1, 5, 6 i 9 upzp odmówić ustalenia warunków zabudowy, skoro wymóg ładu przestrzennego wynikający z zasady kontynuacji został zachowany. Dlatego też zarzuty naruszenia tych przepisów są niezasadne. 3.4. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez określenie zbyt małej ilości miejsc postojowych. Po pierwsze, w zarzucie tym nie powiązano regulacji tej z żadnym przepisem odrębnym i nie sposób Sądowi I instancji zarzucić błędnego zastosowania tego przepisu, ponieważ nie określa on jakichkolwiek zasad ustalania miejsc postojowych. Po drugie, decyzja o warunkach zabudowy jedynie wskazuje, że projektowana inwestycja zakłada rozbudowę m.in. o garaż podziemny na ok. 50 miejsc parkingowych. Jednakże określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych (wyroki NSA: z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1434/17, z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 680/18). Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych (wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1434/17). 3.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo ochrony środowiska wskazać należy, że przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ jest związany z obowiązkiem uwzględniania w decyzji ograniczeń wynikających z wyznaczenia obszarów cichych, o ile taki obszar został wyznaczony. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała, aby uchwałą właściwego organu (art. 118b ustawy Prawo ochrony środowiska) taki obszar został wyznaczony i planowana inwestycja znajdowała się w takim obszarze. 3.6. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku. Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Jednoznaczny zaś stan faktyczny sprawy pozwalał na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Motywy, które legły u podstaw oddalenia skargi zostały przez Sąd dokładnie wyjaśnione, stąd końcowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1 Kpa, art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 upzp należało uznać wystarczające. Z tych względów zarzut naruszenia art. 141 § 1 Ppsa nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjne są zatem niezasadne, a zgłoszony wniosek dowodowy nie miał żadnego znaczenia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej. 3.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.