VI SAB/Wa 60/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi oddala skargę Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. spółka A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, spółka) na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1165, dalej: "ustawa zmieniająca") w zw. z art. 3 pkt 3b ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 220) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 15 grudnia 2016 r w sprawie szczegółowego wykazu paliw ciekłych, których wytwarzanie, magazynowanie lub przeładunek, przesyłanie lub dystrybucja, obrót, w tym obrót z zagranicą, wymaga koncesji oraz których przywóz wymaga wpisu do rejestru podmiotów przywożących (Dz. U. z 2016 r., poz. 2039, dalej: rozporządzenie z 15 grudnia 2016 r.) zwróciła się do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki działającego przez Południowo - Zachodni Oddział Terenowy Urzędu Regulacji Energetyki we [...] (dalej: Prezes URE, organ) o dostosowanie udzielonej jej koncesji nr [...] na obrót paliwami ciekłymi, do wymagań określonych w art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez wskazanie, że przedmiotem i zakresem działalności koncesjonowanej jest działalność w zakresie obrotu paliwami ciekłymi, tj.: a/ benzynami silnikowymi o kodzie CN 2710 12 25, z wyłączeniem benzyn lakowych i przemysłowych, 2710 12 41, 2710 12 45, 2710 12 49, 2710 12 51, 2710 12 59, 2710 12 90, 2207 20 00; b/ olejami napędowymi o kodzie CN 2710 19 43, 2710 20 11; c/ lekkimi olejami opałowymi i pozostałymi olejami napędowymi o kodach 2710 19 46, 2710 19 47, 2710 19 48, 2710 20 15, 2710 20 17, 2710 20 19; d/ gazem płynnym LPG o kodzie CN 2711 12, 2711 13, 2711 14 00, 2711 19 00, z wyłączeniem mieszanin propanu-butanu uzyskiwanych w procesach uzdatniania płynów złożonych; -z wyłączeniem obrotu tymi paliwami przy wykorzystaniu stacji/baz paliw, autocystern i samodzielnych stacji gazu płynnego oraz z wyłączeniem obrotu konfekcjonowanymi paliwami ciekłymi oraz pozostawienie pozostałych postanowień udzielonej koncesji bez zmian. Pismem z 22 lutego 2017 r. znak [...] organ wezwał skarżącą - na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej - do uzupełnienia w terminie 90 dni od dnia otrzymania wezwania wniosku poprzez przesłanie szczegółowo wymienionych w wezwaniu dokumentów i informacji wskazujących, że spełnione zostały przez spółkę formalnoprawne i organizacyjne warunki oraz, że dysponuje środkami finansowymi zapewniającymi prawidłowe wykonywanie działalności lub ma możliwości ich pozyskania, co pozwoliłoby Prezesowi URE na pozytywne załatwienie sprawy poprzez dokonanie zmiany koncesji. Organ pouczył również skarżącą, że wniosek nieuzupełniony w wyznaczony terminie w sposób spełniający wszystkie wymagane ustawą - Prawo energetyczne warunki, pozostawiony zostanie bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone spółce w dniu 27 lutego 2017 r. Dlatego termin na udzielenie odpowiedzi upływał z dniem 29 maja 2017 r. Wobec nieuzupełnienia braków wniosku o zmianę koncesji, zawiadomieniem z [...] września 2017 r., Prezes URE pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej z [...] stycznia 2017 r. Uznał, że spółka nie uzupełniła braków wniosku w wyznaczonym terminie, w sposób spełniający wszystkie wymagane ustawą warunki na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej. Jednocześnie poinformował spółkę, że z mocy art. 16 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieuzupełnienia wniosku o zmianę koncesji, koncesje na wytwarzanie paliw ciekłych, magazynowanie paliw ciekłych, przesyłanie lub dystrybucję paliw ciekłych oraz obrót paliwami ciekłymi, w tym obrót tymi paliwami z zagranicą, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy wygasają z upływem ostatniego dnia terminu do uzupełnienia wniosku. Ponadto, zgodnie z ust. 5 ww. artykułu, utrata koncesji nie wymaga stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a."). Spółka odebrała pismo w dniu 25 września 2017 r. Pismem z 27 września 2017 r. spółka wniosła "o niezwłoczne podjęcie działań w celu rozpatrzenia wniosku o zmianę koncesji (...) oraz o ewentualne przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych w postaci złożenia wyjaśnień na wezwanie z dnia 22.02.2017 r.(...)". Skarżąca wyjaśniła bowiem, że wezwanie organu z 22 lutego 2017 r. zostało przez spółkę wykonane. Odpowiedź bowiem została wysłana 9 kwietnia 2017 r. Zatem organ mylnie przyjął, że braki wniosku o zmianę koncesji nie zostały uzupełnione. Dlatego pozostawienie wniosku bez rozpoznania stanowiło bezczynność organu. Postanowieniem z [...] października 2017 r. Prezes URE odmówił spółce przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi poprzez dostosowanie ww. koncesji do wymagań wynikających z art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej. W dniu [...] października 2017 r. spółka A.Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa URE, polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku spółki o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi. Skarżąca zarzuciła Prezesowi URE naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art 64 § 2 k.p.a. oraz art. 58 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że braki formalne wniosku o zmianę koncesji nie zostały uzupełnione w terminie, mimo ich uzupełniania oraz mimo złożonego z ostrożności wniosku z 27 września 2017 r. o przywrócenie terminu do ich uzupełnienia wraz z uzupełnieniem i nierozpoznanie sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o: 1. zobowiązanie Prezesa URE do wydania decyzji w sprawie złożonego wniosku o zmianę koncesji z dnia [...] maja 2015 r nr [...] w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z [...] września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań Sąd wskazuje na specyfikę postępowania koncesyjnego, toczącego się przed Prezesem URE. Mianowicie, procedura wydawania koncesji przed organem regulacyjnym jest to procedura o charakterze administracyjnym, co oznacza, że zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), natomiast od decyzji odwołanie przysługuje do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zatem toczy się ono według przepisów ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155) o postępowaniach w sprawach gospodarczych. Ponadto w postępowaniu koncesyjnym znajdują w pierwszej kolejności zastosowanie przepisy ustaw szczególnych - Prawa energetycznego oraz ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2168). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sądu obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ na zawiadomienie o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania stanowi nierozpoznanie sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego prze nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (vide: uchwała składu siedmiu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, Warszawa 2011, s. 452). Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Jednocześnie, obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane były rozbieżne poglądy, co do prawnej formy tej czynności organu administracji publicznej. Dominujące jest jednak stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 § 2 k.p.a. i że wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. Aktualnie ugruntowane jest już stanowisko, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę (por., R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2014, str. 301, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, publ. OSNIAPiUS z 2000 r., nr 19, poz. 702, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2518/14 oraz z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1042/13, postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2484/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest także formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el.). Tym samym uznać trzeba, że w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych podania obowiązkiem organu administracji jest poinformowanie wnoszącego podanie, o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wnoszący podanie ma bowiem prawo uzyskać informację, że wniesionemu przez niego podaniu nie został nadany dalszy bieg, jak również poznać powody dla których organ uznał, że braki takie nie zostały prawidłowo uzupełnione. Uwzględniając powyższe rozważania, jak również przedstawioną specyfikę postępowania przed Prezesem URE (pierwszeństwo stosowania ustaw szczególnych), należy rozstrzygnąć, czy organ koncesyjny zasadnie uznał, że spółka w zakreślonym terminie 90 dni nie uzupełniła braków wniosku z [...]stycznia 2017 r. o zmianę (dostosowanie) koncesji na obrót paliwami ciekłymi i w konsekwencji pozostawił jej wniosek bez rozpoznania. W ocenie Sądu, postępowanie organu w ww. zakresie było prawidłowe. Podstawę działania zarówno skarżącej spółki, jak i organu koncesyjnego stanowiły przepisy ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (ustawy zmieniającej). W myśl art. 16 ust. 1 ww. ustawy, przedsiębiorstwa energetyczne wykonujące działalność polegającą na wytwarzaniu, magazynowaniu, przesyłaniu lub dystrybucji oraz obrocie paliwami ciekłymi, w tym obrocie tymi paliwami z zagranicą, na podstawie koncesji wydanych przed dniem wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 32 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1, zostały zobowiązane do złożenia wniosku o zmianę posiadanych koncesji w celu dostosowania ich treści do definicji paliw ciekłych, o której mowa w art. 3 pkt 3b ustawy - Prawo energetyczne. Obowiązek ten miały wykonać w terminie miesiąca od dnia wejścia przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 32 ust. 6 ustawy – Prawo energetyczne. Tym aktem wykonawczym było rozporządzenie z 15 grudnia 2016 r., które na mocy jego § 3 weszło w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, czyli 16 grudnia 2016 r. Zatem wniosek o zmianę koncesji spółka złożyła w terminie, gdyż w dniu [...] stycznia 2017 r. Z kolei w myśl art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, wniosek o którym mowa w ust. 1, nieuzupełniony w wyznaczonym przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki terminie, w sposób spełniający wszystkie wymagane ustawą zmienianą w art. 1 (ustawa – Prawo energetyczne) warunki, pozostawia się bez rozpoznania. We wniosku o udzielenie lub zmianę koncesji, zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, należy podać także informacje oraz dołączyć dokumenty określone w przepisach regulujących działalność gospodarczą wymagającą uzyskania koncesji. Przepisem ustawy - Prawo energetyczne, który ma bezpośredni wpływ na zakres informacji wymaganych przez Prezesa URE w toku postępowania koncesyjnego jest art. 33 ust. 1. Przesłanki negatywne udzielenia koncesji, których brak musi zostać zweryfikowany w toku ww. postępowania, zawarte są z kolei w art. 33 ust. 3 ustawy Prawo energetyczne (vide: M. Szostakowska, Komentarz do art. 35 ustawy - Prawo energetyczne, stan prawny na 30 czerwca 2016 r., LEX ). Fakt spełniania przesłanek pozytywnych oraz brak zaistnienia przesłanek negatywnych podlegał wykazaniu przez skarżącą spółkę. Wobec dostrzeżonych przez organ braków wniosku z [...] stycznia 2017 r. w postaci dokumentów i informacji wskazujących, że spełnione zostały przez skarżącą spółkę formalnoprawne i organizacyjne warunki do zmiany/dostosowania udzielonej jej koncesji oraz, że spółka ta dysponuje środkami finansowymi zapewniającymi prawidłowe wykonywanie działalności lub ma możliwości ich pozyskania, Prezes URE (działający przez Południowo - Zachodni Oddział Terenowy Urzędu Regulacji Energetyki we [...]) wezwał pismem z [...] lutego 2017 r. nr [...] skarżącą do ich uzupełnienia w terminie 90 dni. Jednocześnie poinformował, że niezłożenie tych dokumentów, zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, zobliguje organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Termin wyznaczony przez organ był wystarczający do uzupełnienia braków wniosku. Spółka zresztą tej kwestii nie podważała, a wręcz twierdziła, że korespondencja z 9 kwietnia zawierała wszystkie uzupełnione braki(pismo spółki z 27 września 2017 r.). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółka odebrała ww. wezwanie w dniu 27 lutego 2017 r. Zatem termin do jego wykonania upływał w dniu 29 maja 2017 r. Pomimo jasno sprecyzowanego zobowiązania, jak również pouczenia o negatywnych skutkach niezastosowania się do niego poprzez brak przedłożenia stosownych dokumentów niezbędnych do merytorycznego rozpoznania wniosku, spółka wezwania nie wykonała. W ocenie Sądu, Prezes URE miał obowiązek, zgodnie z wcześniej udzielonym pouczeniem i brzmieniem art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, pozostawić wniosek skarżącej spółki bez rozpoznania. Skoro brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku o zmianę/dostosowanie koncesji na obrót paliwami ciekłymi do wymagań określonych w art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej, a organ zgodnie z art. 16 ust. 2 ww. ustawy był obowiązany w tej sytuacji pozostawić omawiany wniosek bez rozpoznania, to powyższe okoliczności wykluczają możliwość postawienia zarzutu bezczynności i czynią skargę niezasadną. Mało, należy zauważyć, że w myśl art. 16 ust. 4 ustawy zmieniającej w przypadku niezłożenia przez przedsiębiorstwo energetyczne wniosku o zmianę koncesji w terminie, o którym mowa w ust. 1, albo nieuzupełnienia go zgodnie z ust. 2, koncesje na wytwarzanie paliw ciekłych, magazynowanie paliw ciekłych, przesyłanie lub dystrybucję paliw ciekłych oraz obrót paliwami ciekłymi, w tym obrót tymi paliwami z zagranicą, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy wygasają z upływem ostatniego dnia terminu do złożenia albo uzupełnienia wniosku. Utrata mocy koncesji, o których mowa w ust. 4, nie wymaga stwierdzenia ich wygaśnięcia w trybie określonym w art. 162 k.p.a., z mocy art. 16 ust. 5 ustawy zmieniającej. Spółka nie wykazała, aby uzupełniła braki wniosku w zakreślonym terminie 90 dni. Zarzuty skargi, uprzednio przedstawione przez skarżącą w ponagleniu z 27 września 2017 r., jakoby przy piśmie z 10 kwietnia 2017 r. uzupełniła stwierdzone przez organ regulacyjny braki wniosku z 15 stycznia 2017 r. o zmianę/dostosowanie koncesji nie znalazły potwierdzenia w przedstawionych przez spółkę dokumentach (kopia dowodu nadania przesyłki i kopia pisma z dnia 9 kwietnia 2017 r., ale bez kopii załączników, k. – 56, 57 akt adm.). Organ także wyjaśnił, iż nie posiada dokumentów, o których mowa w piśmie z 9 kwietnia 2017 r. Z akt administracyjnych jednoznacznie zaś wynika, że przesyłka rejestrowa R [...], na którą powołuje się skarżąca, istotnie została nadana w dniu 10 kwietnia 2017 r. i wpłynęła do organu 12 kwietnia 2017 r. Jednakże była to odpowiedź na wezwanie organu wystosowane w postępowaniu o numerze [...], a nie odpowiedź na wezwanie w postępowaniu o numerze [...]czyli w niniejszej sprawie. Wobec powyższego w dacie, kiedy Prezes URE wystosował pismo do spółki w dniu [...] września 2017 r. wystąpiły już skutki określone w art. 16 ust. 4 ustawy zmieniającej. Reasumując, Prezes URE - jako organ regulacyjny - dążył w niniejszej sprawie do zebrania całego materiału dowodowego, który pozwoliłby na wydanie decyzji zgodnie z wolą skarżącej spółki, która w dniu [...] stycznia 2017 r. złożyła niekompletny wniosek o zmianę koncesji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej. Skoro więc organ koncesyjny nie posiadał dokumentów, w oparciu o które mógłby dokonać zmiany koncesji na obrót paliwami ciekłymi, zasadnym było pozostawienie nieuzupełnionego wniosku skarżącej bez rozpoznania na podstawie art. 16 ust. 2 ww. ustawy. Należy podkreślić, że zapisy art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej nie pozostawiały Prezesowi URE tzw. "luzu decyzyjnego", tj. swobody w kwestii pozostawienia bez rozpoznania wniosku, który nie został uzupełniony o wszystkie wymagane informacje lub dokumenty. W tym stanie rzeczy nie można więc skutecznie zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.