I SA/Gl 290/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska (spr.), Bożena Pindel, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, organ nadzoru) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 i art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201, dalej: u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Wójta Gminy C. (dalej: wierzyciel, skarżący) na postanowienie Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ pierwszej instancji, organ egzekucyjny) z dnia [...] r. nr [...] o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł i obciążeniu nimi wierzyciela, wygenerowanych na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wierzyciel w dniu 27 października 2015 r. wystawił na A S.A. (dalej: Spółka, uczestnik postepowania) tytuły wykonawcze o nr od [...] do [...], które obejmowały podatek od nieruchomości za okres od stycznia do grudnia 2010 r. Następnie dokumenty te zostały przekazane do organu egzekucyjnego celem realizacji. W dniu 30 października 2015 r. organ egzekucyjny nadał im klauzule o skierowaniu do egzekucji. W dniu 4 listopada 2015 r. doręczono Spółce odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w banku. W dniu 23 maja 2016 r. do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo Spółki, w którym wniosła ona o umorzenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o ww. tytuły wykonawcze z uwagi na fakt, iż decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułów wykonawczych, obejmujących podatek od nieruchomości za 2010 r. została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 lutego 2016 r. uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 30 maja 2016 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku Spółki na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...]. Następnie zawiadomieniem z dnia 1 czerwca 2016 r. organ egzekucyjny uchylił zajęcie z dnia 30 października 2015 r., którym organ dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zobowiązanej Spółki w banku. Na skutek wniesionego przez wierzyciela zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego organ nadzoru postanowieniem z dnia 14 lipca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 30 maja 2016 r. Pismem z dnia 9 sierpnia 2016 r. organ egzekucyjny zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych. Wierzyciel pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. wystąpił do organu egzekucyjnego o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2016 r. określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł i obciążył nimi wierzyciela. Na tak ustalone koszty egzekucyjne wierzyciel złożył zażalenie. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 18 października 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 31 sierpnia 2016 r. Następnie wierzyciel złożył skargę do tut. Sądu na postanowienie organu nadzoru z dnia 18 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1589/16 uchylił zaskarżone postanowienie organu nadzoru. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2017 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 31 sierpnia 2016 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 3 listopada 2017 r. ponownie określił koszty egzekucyjne powstałe na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...]. w tej samej, łącznej wysokości [...] zł i obciążył nimi wierzyciela. Wierzyciel złożył zażalenie na powyższe postanowienie organu egzekucyjnego. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 3 listopada 2017 r. Organ odwoławczy omówił treść przepisów u.p.e.a., które ustalają zasady i wysokość kosztów egzekucyjnych. Następnie organ odwoławczy odniósł się wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, cytując obszerne jego fragmenty. I tak organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Trybunał wywiódł, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, który na mocy art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. określił koszty egzekucyjne z tytułu opłaty za czynności egzekucyjne, tj. za zajęcie wierzytelności w wysokości 5 % oraz opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1% - osobno do każdego tytułu wykonawczego. Zdaniem organu odwoławczego wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma takie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, że w razie braku interwencji ustawodawcy do czasu orzekania w sprawie, wymaga oceny prawidłowości stanowiska organu egzekucyjnego z powodu braku konstytucyjności rozstrzygnięcia w zakresie obciążenia wierzyciela opłatą za zajęcie wierzytelności na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłatą manipulacyjną na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. W ocenie organu nadzoru kwota kosztów (w wysokości łącznej [...] zł) obliczona do każdego z tytułów wykonawczych z osobna nie jest nadmiernie wygórowana, mając na uwadze wysokość należności, na które opiewały tytuły wykonawcze oraz fakt, że koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. W niniejszej sprawie należało uznać, że zastosowane stawki kosztów egzekucyjnych nie powodują, jak określił to Trybunał Konstytucyjny, zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Organ egzekucyjny bez zbędnej zwłoki zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności zajęcia innej wierzytelności należy uwzględnić mniejszy nakład pracy przy zajęciu innych wierzytelności. Dlatego też należy przyjąć, w związku z brakiem ustawowych regulacji, że opłata od zajęcia innej wierzytelności musi być mniejsza niż przy zajęciu nieruchomości w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawki w kwocie 34.200 zł dla 8% opłaty. Skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to organ odwoławczy przyjął zachowując proporcje, że 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności może wynosić maksymalnie [...] zł. Z kolei przyjmując jako podstawę maksymalną stawkę dla zajęcia nieruchomości w kwocie 34.200 zł, organ przyjął że maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż [...] zł. W skardze, na postanowienie organu odwoławczego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącej zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji czego zostało utrzymane w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2. art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w z. z art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niespełnienie standardów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, zobowiązującego organy egzekucyjne do bezpośredniego zastosowania powyższych przepisów Konstytucji RP do czasu interwencji ustawodawcy w sposób prowadzący do zachowania racjonalnej zależności pomiędzy wysokością kosztów egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone; 3. art 190 § 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, że właściwym było zastosowanie stawki opłaty manipulacyjnej wyższej niż 1 zł 40 gr. Stawiając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi jej autor wywodził, że organ odwoławczy przekroczył swoje uprawnienia w stosowaniu prawa, ingerując w materię właściwą wyłącznie dla ustawodawcy. Organ samodzielnie, w dowolny sposób, ustanowił maksymalną wysokość opłaty za zajęcie innej wierzytelności oraz opłaty manipulacyjnej, a następnie określił wysokość kosztów egzekucji, przez co zastosował przepisy u.p.e.a. w sposób uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny. Ponadto przez ograniczenie postępowania do poszukiwania maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za zajęcie innej wierzytelności, które w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie zostały przez ustawodawcę określone, jednocześnie nie określono kosztów egzekucji odpowiednio do stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Pełnomocnik skarżącej zwrócił również uwagę, że organ przywłaszczając sobie wyłączną kompetencję ustawodawcy w normatywnym określeniu maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za zajęcie innej wierzytelności, zastosował nieznaną u.p.e.a. analogię w określeniu koszów egzekucji w proporcji do kosztów maksymalnych za zajęcie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a. ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (która to sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi). Sąd podkreśla, że niniejsza sprawa podlega kontroli sądowej po raz drugi. Dlatego też Sąd w związku z treścią art. 153 P.p.s.a. obowiązany jest dokonać analizy normatywnej i zakresu działania organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w kontekście wywiązania się z zaleceń wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1589/16. Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Artykuł 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12 – wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Reasumując, zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana, będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. W świetle powyższych rozważań rzeczą Sądu jest więc zbadanie, czy organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia zastosował się do oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1589/16. I tak Sąd orzekający odwoła się do oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku. Sąd w wyroku tym jednoznacznie stwierdził, że zaskarżone postanowienie podlegać musi uchyleniu, gdyż wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których zostało wydane kontrolowane postanowienie. Dalej Sąd w powołanym wyroku uznał, że w oparciu o dokumenty zawarte w aktach postępowania egzekucyjnego można stwierdzić, że ustalone w zaskarżonym postanowieniu opłaty manipulacyjne, a zwłaszcza – opłaty za zajęcie rachunku bankowego, odpowiadają sytuacji, którą Trybunał Konstytucyjny wskazał jako przejaw oderwania tychże wartości od rzeczywistego nakładu pracy organu egzekucyjnego i podjętych przez niego czynności. Opłaty egzekucyjne za dokonanie czynności zajęcia rachunku bankowego w odniesieniu do poszczególnych tytułów wykonawczych kształtują się w niniejszej sprawie w wysokości około dziewięciu tysięcy złotych. Trudno więc uznać, że wysłanie zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego pociąga za sobą nakład pracy odpowiadający takiej wysokości opłaty. Następnie Sąd skonstatował, że okoliczność ta wskazuje na ewidentne naruszenie zasady zakazu nadmiernej ingerencji, polegające na naruszeniu proporcji pomiędzy, wynikającym z art. 84 Konstytucji obowiązkiem ponoszenia ciężarów publicznoprawnych a prawem jednostki do własności (art. 64 § 1 Konstytucji), co stanowiło zasadniczy powód uznania powołanych przepisów za niekonstytucyjne. Dalej Sąd w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1589/16 podkreślił, że bezczynność ustawodawcy nie może jednak prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym orzeczeń opartych na niekonstytucyjnej podstawie prawnej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje, został ogłoszony i opublikowany. Zawarte w jego uzasadnieniu wywody nakazują kierować się przy stosowaniu przepisów uznanych za niekonstytucyjne w zakresie w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej, tymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które Trybunał powołał jako wzorzec konstytucyjności. Nakaz bezpośredniego odwołania się do Konstytucji obowiązuje nie tylko Sąd, ale także organy państwa, działające na podstawie przepisów obowiązującego prawa. W świetle przywołanej oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku, która wiąże także Sąd orzekający, organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie zastosował się do niej, nie uwzględnił jej bowiem w swoim rozstrzygnięciu. Co więcej określił wysokość kosztów w takiej samej wysokości. Ponadto organ odwoławczy nie zastosował się także do wskazań Sądu, co do dalszego postępowania. Sąd nakazał bowiem, aby organ ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, w tym przypadku należnych od wierzyciela, wziął pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich praco- i czasochłonności. Z tych też względów skoro organ nadzoru nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1589/16 zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać w obrocie prawnym. Rozpoznanie zaś pozostałych zarzutów skargi okazało się bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasadził na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 680 zł, na które składają się: uiszczony wpis sądowy – 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego – 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Sąd nie zasądził uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej w kwocie 17 zł, gdyż w myśl art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1827) jednostki samorządu terytorialnego są zwolnione od opłaty sądowej. Zatem opłata od pełnomocnictwa nie wchodzi w skład kosztów sądowych.