IV SAB/Po 16/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Donata Starosta (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku z dnia [...] października 2017 r. w terminie 7 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. N. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 lutego 2018 r. M. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia 07.09.2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem w zabudowie bliźniaczej – segment "A" w K., ul. [...], działka nr [...]. Skarżąca wskazała, że podaniem z dnia 19.10.2016 r. (wpływ do Kancelarii Głównej W. Urzędu Wojewódzkiego w P. w dniu 20.10.2017 r.) zażądała stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 07.09.2015 r., z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o którą wydano ww. pozwolenie na budowę. Skarżąca podniosła, że mimo upływu czterech miesięcy sprawa nie została załatwiona, a Wojewoda nie zawiadomił formalnie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a). Ponadto organ czterokrotnie zawiadamiał o nowym terminie załatwienia sprawy, jednak żaden z nich nie został dotrzymany. W związku z powyższym skarżąca ma uzasadnione wątpliwości czy kolejny termin (do dnia 19.03.2018 r.) zostanie dotrzymany, a bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością i świadczy o źle zorganizowanej pracy. Dalej skarżąca poinformowała, że skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 19.12.2017 r., które wpłynęło do organu w dniu 21.12.2017 r. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi przez Wojewodę bez zbędnej zwłoki w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a, a na wypadek niezałatwienia sprawy w trybie autokontroli – o uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie określonym przez wojewódzki sąd administracyjny, a także o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a (art. 149 § 2 p.p.s.a) i zasądzenie kosztów postępowania w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że w związki z wnioskiem Skarżacej zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o udzielenie informacji, czy decyzja SKO z dnia 13.10.2017 r. (znak: [...]) stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza K. z dnia 13.04.2015 r. (znak: [...]) zmieniająca decyzję z dnia 07.10.2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji jest ostateczna. Z uwagi na brak odpowiedzi poinformowano skarżącą o wydłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 18.12.2017 r. Następnie zwrócono się do Starosty [...] o przekazanie całokształtu akt sprawy, które otrzymano w dniu 18.12.2017 r. W związku z pismem Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 30.11.2017 r. przedmiotowe akta zostały przekazane temu organowi. Z uwagi na brak odpowiedzi SKO ponownie poinformowano wnioskodawcę o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do 18.01.2018 r. W dniu 12.01.2018 r. organ ponownie zwrócił się do SKO z prośbą o informację czy decyzja ustalająca warunki zabudowy dla ww. inwestycji jest ostateczna i z uwagi na to poinformował wnioskodawcę o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 19.02.2018 r. Pismem z dnia 18.01.2018 r. SKO w K. przesłało stosowne wyjaśnienia i przedłożyło kserokopie poświadczone za zgodność z oryginałami decyzji [...], wniosku P. J. K. z 10.11.2017 r., decyzji [...], odpowiedzi Kolegium na skargę z dnia 09.01.2018 r. i 13.11.2017 r. Z przesłanego materiału wynika, że decyzja [...] z dnia 04.01.2018 r. uchyliła w całości decyzję [...] z dnia 13.10.2017 r. i odmówiła stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia 13.04.2015 r. Następnie poinformowano wnioskodawcę o wydłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 19.03.2018 r. W dniu 1.03.2018 r. zwrócono się ponownie do Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego o akta przedmiotowej sprawy. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda poinformował, że pismem z dnia 24.02.2016 r. M. N. była jedną ze stron wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 07.09.2015 r. Z uwagi na fakt, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony Wojewoda decyzją z dnia 15.04.2016 r. umorzył postępowanie w całości, a następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w całości. W konsekwencji organ podał, że nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, gdyż zmiany stanu prawnego, jakie zostały dokonane w myśl zaskarżonego do WSA w Poznaniu orzeczenia SKO w K. z dnia 4.01.2018 r., a także brak akt sprawy Starosty [...] nie dały podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 07.09.2015 r. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak: zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia do sądu administracyjnego jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta nie jest sporna. W ocenie Sądu zarzut przewlekłości postepowania zasługuje na uwzględnienie. Przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie – zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcia takiego stanowiska. Za rażące można uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę prowadzone było w sposób przewlekły. Organ zwracał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o udzielenie informacji czy decyzja SKO stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza K., zmieniająca decyzję z dnia 07.10.2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji jest ostateczna. Następnie zwracano się o przekazanie akt sprawy do Starosty [...], a po ich przekazaniu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – do tego organu o przesłanie akt przedmiotowej sprawy. Podjęte czynności pozostają w sprzeczności z zasadą posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, gdyż nie przybliżały one organu do zakończenia postępowania w sprawie. Były więc nieefektywne, a fakt zgodnego z prawem informowania strony o przedłużenia postępowania miał wskazywać, że organ formalnie nie jest bezczynny. Mając na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy sąd doszedł do wniosku, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę było przewlekłe i że przewlekłość ta miała charakter rażący. W szczególności sąd miał na uwadze stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, w którym organ uznał, że nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie ze względu na zmiany stanu prawnego i brak akt sprawy Starosty [...]. W tym miejscu przytoczyć należy przepis art. 61 § 3 k.p.a. zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W związku z powyższym w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 20.10.2017 r., a organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie sprawnie i szybko, a w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości – umorzyć je. Skoro organ miał świadomość, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe to należało je umorzyć zgodnie z art. 105 k.p.a., a nie przeprowadzać szeregu nieefektywnych czynności. Sąd nie znalazł racjonalnego usprawiedliwienia, dla którego organ przez okres czterech miesięcy podejmował czynności, które nie miały na celu zakończenia postępowania w sprawie. W związku z powyższym uznano, że przewlekłość postępowania jest na tyle bezsporna i oczywista, że należy przyjąć, że miała charakter rażący w rozumieniu przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Na marginesie przytoczyć należy przepis art. 134. § 1, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W tym miejscu sąd zwraca uwagę, że w pkt 3 skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania skarżąca domagała się stwierdzenia, że W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz uzasadnienia skargi wynika jednak, że strona jest niezadowolona z postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Poza tym w niniejszej sprawie WWINB ten nie wydawał żadnych rozstrzygnięć. W związku z tym sąd przyjął, że w pkt 3 skargi doszło do oczywistej omyłki. Niewątpliwe w sprawie jest, że przewlekłość miała miejsce w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Jednocześnie sąd oddalił skargę w części dotyczącej przyznania sumy pieniężnej. O przyznaniu sumy pieniężnej lub wymierzeniu grzywny sąd może orzec w razie uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Suma pieniężna jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Co prawda sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ miało charakter rażący, jednak w ocenie sądu w niniejszej sprawie zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 19.10.2017 r w terminie 7 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy będzie wystarczającym środkiem dyscyplinującym i skłoni organ do sprawnego zakończenia postępowania administracyjnego. Z tego też względu Sąd uznał, że wniosek skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej jest niezasadny. Konkludując, sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi o przewlekłym prowadzeniu postepowania w sprawie i na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a w pkt 1 wyroku zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku z dnia 19 października 2017 r. w terminie 7 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 wyroku), które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.). W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę (pkt 4 wyroku ). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z 205 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od Wojewody ich zwrot, obejmujący wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), wpis stały w wysokości [...] zł, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm. oraz opłatę skarbową w wysokości [...] zł zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1827 ze zm.).