II OSK 2336/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Go 169/18 w sprawie ze skargi J. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Go 169/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., [...], składającą się z wieży kratowej stalowej o wysokości 76 m n.p.t. z systemem anten, w tym anteny sektorowe (rozsiewcze) i radioliniowe (paraboliczne), szafy telekomunikacyjne, infrastruktura techniczna i zagospodarowanie terenu na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w C., gmina K., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z [...] września 2017 r., nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących, solidarnie, kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] stycznia 2018 r., nr [...], jak również poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z [...] września 2017 r., nr [...], podczas gdy zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszały przepisów prawa materialnego i procesowego; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw by skargę oddalić, ponieważ zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] stycznia 2018 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. z [...] września 2017 r. nie naruszały przepisów prawa materialnego i procesowego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone rzetelnie i wnikliwie, a organ, wbrew przeciwnym twierdzeniom sądu pierwszej instancji, poczynił ustalenia odnośnie do wszystkich tych kwestii, które sąd wytknął jako pominięte; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie przez sąd wyroku uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] stycznia 2018 r., jak również poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z [...] września 2017 r. pozbawiające stronę informacji o rzeczywistych przesłankach rozstrzygnięcia oraz zobowiązujące organy administracji do ponownego wyjaśniania kwestii uprzednio już wyjaśnionych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów i podkreślono, że organ przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie bardzo rzetelnie i wnikliwie, zapewniając stronom możliwość czynnego w nim udziału oraz odniósł się do wszystkich zarzutów przez nie formułowanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy podkreślić, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. To, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812). Przypomnieć też trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa inwestycja ma powstać na nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z przeprowadzonej analizy i oceny stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wynika, że obszar, dla którego wystąpiono o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może zostać przeznaczony na taki cel. Wójt Gminy K. stwierdził również, że parametry techniczne anten planowanych do zainstalowania i maksymalne nachylenia głównej wiązki promieniowania tych anten wskazują, że analizowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym jego realizacja nie wymaga decyzji środowiskowej. Jednocześnie Wójt poinformował, że ustalił, że zasięg osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej telefonii komórkowej nie występuje w miejscach dostępnych dla ludzi. Organ odwoławczy, rozszerzając argumentację organu pierwszej instancji, wskazał, że przy ustaleniu zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie, wziął pod uwagę znajdujący się w aktach sprawy dokument pn. "Charakterystyka zabudowy i zagospodarowania [...]" oraz dokument pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Organ uznał, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego spełnia wymogi wskazane w powołanych przez niego przepisach, a w przedłożonych przez inwestora dokumentach znalazły się informacje określające charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego, w ramach budowy przedmiotowej stacji planuje się zamocowanie na wieży trzech anten sektorowych. Znajdujące się w aktach sprawy rysunki odnośnie do konfiguracji anten sektorowych, usytuowania wieży oraz podane parametry dla poszczególnych anten i równoważne moce promieniowania izotopowego w paśmie 900 i 1800 o podanych azymutach 80°, 190° i 300° pozwoliły stwierdzić, że w odległości 70 m od środka elektrycznego anten w osi wiązki promieniowania danej anteny brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności. W odległości 70 m od środka elektrycznego anteny sektorowej wiązka promieniowania na azymucie 80° przy tilcie 0° przebiega na wysokości 74 m, a przy tilcie 10° przebiega na wysokości 61,6 m, na azymucie 190° przy tilcie 0° przebiega na wysokości 69,5m, a przy tilcie 10° przebiega na wysokości 57,1 m, na azymucie 300° przy tilcie 0° przebiega na wysokości 70,5 m, a przy tilcie 10° przebiega na wysokości 58,1 m. Powyższe oznacza, że przedmiotowa budowa nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymagających wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy dodał też, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów to stanowisko. Organ podkreślił, że w odległości 70 m od planowanej inwestycji nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy mapą, w kierunku od środka elektrycznego anten w osi wiązki promieniowania danej anteny działki nie są zabudowane. Dodatkowo, obszar, na którym zamierza się zrealizować inwestycję, charakteryzuje się typową zabudową mieszkaniową jednorodzinną wraz z zabudową towarzyszącą, tj. budynkami gospodarczymi, a wokół działki objętej wnioskiem znajdują się tereny użytków rolnych. W związku z powyższym organ odwoławczy przyjął, że jedynym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi są anteny nadawacze (sektorowe) stacji bazowej, których promieniowanie występuje w odległości 70 m od stacji bazowej na minimalnej wysokości tj. 57,1 m n.p.t. Na podstawie poczynionych ustaleń organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa inwestycja nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich (w tym działek skarżących), ponieważ na terenie obejmującym użytki rolne oraz w sąsiedztwie terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z zabudową towarzyszącą, posadowienie budynku o wysokości minimalnej 57,1 m n.p.t. jest praktycznie niemożliwe. Dla wskazanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego realizacja zabudowy na tym terenie możliwa jest wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe oznacza, że jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na istnieniu co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, możliwa byłaby taka inwestycja. Na podstawie akt sprawy organ nie stwierdził istnienia takiej zabudowy. Z takim stanowiskiem organów administracji, jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, nie można się zgodzić. Zgodnie z przywołanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 323/14, oceniając oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (w tym aktami prawa miejscowego oraz istniejącymi w obrocie prawnym decyzjami o warunkach zabudowy i decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Ustawodawca, mówiąc o miejscach dostępnych dla ludności, nie zastrzega, że chodzi o miejsca dostępne dla ludności w danym momencie, w dacie składania przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji. Wobec tego rację ma sąd wojewódzki twierdząc, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ powinien poddać wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną przez inwestora dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji i jej realnym wpływie na środowisko. Przede wszystkim obowiązkiem organu było porównanie mocy każdej z planowanych anten oraz ich odległości od miejsc dostępnych dla ludzi. Przez takie miejsca należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Konieczne jest zatem wyjaśnienie, czy w odległości zależnej od mocy EIRP od terenu planowanej inwestycji zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, zagospodarowania terenu lub pozwolenia na budowę, a także czy obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a więc czy istnieją warunki do sytuowania budynków mieszkalnych powyżej minimalnej wysokości osi głównej wiązki promieniowania, biorąc również pod uwagę ukształtowanie terenu planowanego przedsięwzięcia (z map wynika, że inwestycja planowana jest w dolinie) oraz bliskość istniejących zabudowań mieszkalnych. Podobnie, dokładnej analizy wymaga także sama inwestycja, tj. ustalenie, co wchodzi w jej skład oraz na jakiej podstawie organ uznaje, że spełnia ona wymagane prawem przesłanki dla tego typu przedsięwzięć. Słusznie sąd wojewódzki podkreślił, że w sprawie ani z przedmiotowego wniosku, ani z kwalifikacji przedsięwzięcia nie wynika, ilu anten dotyczy wniosek. Dopiero z charakterystyki zabudowy (z tabel) wynika, że przedsięwzięcie obejmuje trzy anteny sektorowe oraz cztery anteny radioliniowe. Organy, korzystając z dokumentów prywatnych, którymi bezsprzecznie są "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz "Charakterystyka zabudowy i zagospodarowania", nie dokonały żadnej oceny tych dokumentów. Bez wątpienia, obowiązkiem organów była dokładna ocena przedstawionych dokumentów, weryfikacja zawartych w nich danych i w razie wątpliwości co do przedstawionych dowodów, przeprowadzenie dodatkowych czynności. Nie można zatem zarzucić sądowi wojewódzkiemu, że wydał niewłaściwe rozstrzygnięcie, skoro stwierdził naruszenia przepisów k.p.a., które nie pozwalały na pozostawienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w obrocie prawnym. Podobnie, niezasadne były zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez ich zastosowanie i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie. Przypomnieć należy, że przesłanką zastosowania unormowania zawartego w przepisie art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2660/18, LEX nr 3048124). Ponadto przepis ten odnosi się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i tym samym kształtuje kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2149/19, LEX nr 3052170). Skoro zatem w niniejszej sprawie sąd wojewódzki ocenił, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a niezbędne do zakończenia sprawy jest uchylenie także decyzji ją poprzedzającej, w sytuacji, gdy ustalenia i wnioski obu rozstrzygnięć są tożsame, to prawidłowo sąd zastosował art. 135 p.p.s.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skargę uwzględnił. Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z przywołanym przepisami, podkreślić należy, że sąd nie stosował przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te są stosowane przez organy administracji publicznej i dotyczą prowadzonego przez nie postępowania. Zarzuty naruszenia tych przepisów mogą być więc podnoszone wtedy, gdy strona kwestionuje działania organów, a nie sądu, jak w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).