II SA/Sz 155/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego. Burmistrz M. decyzją z dnia [...]., znak [...], nałożył na [...] karę pieniężną w kwocie [...]zł, za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w okresie od czerwca 2017 r. do lipca 2017 r. W toku wszczętego w tej sprawie postępowania, organ zwrócił się do właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, z wezwaniem do przedstawienia umowy na odbiór odpadów komunalnych oraz faktur za wykonane usługi w miesiącach czerwiec - lipiec 2017 r. W odpowiedzi na wezwanie podmioty te przedstawiły faktury za wykonanie usługi odbioru odpadów komunalnych, obejmujące czerwiec i lipiec 2017 r., z których wynika, że usługa była realizowana przez [...] W związku z poczynionymi ustaleniami organ uznał, że istnieją podstawy do nałożenia kary pieniężnej na Spółkę, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.c.g." Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że [...] (obecnie [...] od dnia [...] r. posiadało wpis do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza M. , w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz M. orzekł o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z powodu popełnienia deliktu administracyjnego z art. 9j ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. Decyzja w sprawie wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na decyzję SKO. W ocenie organu pierwszej instancji Spółka prowadziła w miesiącach czerwiec i lipiec działalność związaną z odbieraniem odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Organ podkreślił, że w obecnym stanie prawnym właściciel nieruchomości nie może zawierać umów z przedsiębiorcą niewpisanym do rejestru nawet wówczas, gdy będzie się on posługiwał przy wykonaniu usługi przedsiębiorcą wpisanym do rejestru, o czym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. W ocenie organu odbierającym odpady jest nie tylko ten, kto je faktycznie odbiera od właściciela nieruchomości, ale także ten, kto zawarł z właścicielem nieruchomości umowę na ich odbiór. Od decyzji tej odwołanie złożyła [...], zarzucając rażące naruszenie: 1) art. 9x ust.1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Spółka pomimo zlecenia wykonywania faktycznego odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy M. innemu podmiotowi, posiadającemu wpis do rejestru działalności gospodarczej, jako podmiot, który zawarł umowę z właścicielami nieruchomości na odbiór odpadów odbiera odpady i podlega z tego tytułu karze albowiem organizuje ten odbiór; 2) art. 122 ustawy Ordynacja podatkowa, poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w szczególności, poprzez zaniechanie ustalenia, czy Spółka oraz podmiot, któremu zlecono faktyczny odbiór odpadów ([...] składały w trybie art.9n ustawy o czystości i porządku w gminach Burmistrzowi M. sprawozdania z odbioru odpadów z terenu gminy M.. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U z 2017 r., poz. 1257), art. 9x ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017r., poz.1289), po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z art. 6 ustawy właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: 1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g., przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Dalej organ odwoławczy wywiódł, że w myśl art. 9b ust. 1 i 2 u.c.p.g., działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 9c ust. 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Skutki braku wpisu normuje art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowiąc, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Kolegium zwróciło też uwagę na treść art. 9c ust. 1 ww. ustawy, który jest adresowany do przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a nie podmiotu, którym przy wykonywaniu tej działalności przedsiębiorca się posługuje. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż Burmistrz M. decyzją z dnia [...] r. znak [...] wykreślił przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, działającego pod nazwą [...], a Kolegium decyzją z dnia [...] r. utrzymało tą decyzję w mocy zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. oddalił skargę na decyzję Kolegium. Z akt wynika również, że z dniem 1 marca 2017 r. [...] przekształciła się i zmieniła nazwę na [...]. W dniu 2 stycznia 2017 r. pomiędzy [...], a [...], jako podwykonawcą mającym wpis do rejestru działalności regulowanej, została zawarta umowa o dokonywanie odbioru odpadów, w tym komunalnych na terenie gminy M.. W ocenie Kolegium, zawarty w odwołaniu zarzut, że przez zawarcie przez Spółkę [...] umowy w zakresie gospodarowania odpadami z podwykonawcą mającym wpis do działalności regulowanej, to właśnie podwykonawca stał się faktycznym odbiorcą odpadów, jest bezzasadny. I tak np. z aneksu z dnia [...] r. do umowy z dnia [...] r. zawartej m.in. z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika, że został on sporządzony w okresie kiedy przedsiębiorca nie miał już wpisu do rejestru, a faktury za okres od czerwca do lipca 2017 r. wystawiane były przez [...]. Kolegium zauważyło, że zawarcie umowy o podwykonawstwo jest stosunkiem służebnym w stosunku do umowy podstawowej, zawartej pomiędzy zleceniodawcą, a wykonawcą. Zgodnie z art. 734 § 1 w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego cechą najważniejszą umowy jest to, że zleceniobiorca działa w imieniu zleceniodawcy, bądź w imieniu własnym, ale zawsze na rzecz zleceniodawcy. Organ podkreślił, że kwestia składanych przez podwykonawcę sprawozdań nie jest przedmiotem rozpatrywanej sprawy. W świetle zebranego materiału Kolegium nie podzieliło też zarzutu wskazującego na brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Kolegium, ponieważ Spółka [...], prowadziła na terenie gminy M. działalność związaną z odbieraniem odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru, nałożenie kary było zasadne. Wysokość nałożonej kary stanowi konsekwencję prowadzenia działalności bez wymaganego wpisu w okresie od czerwca 2017 r. do lipca 2017 r. Powyższa decyzja została zaskarżona przez [...]. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że odwołująca się pomimo zlecenia wykonywania faktycznego odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy M. innemu podmiotowi, posiadającemu wpis do rejestru działalności gospodarczej, jako podmiot, który zawarł umowę z właścicielami nieruchomości na odbiór odpadów, odbiera odpady i podlega z tego tytułu karze pieniężnej, 2) art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, czy Spółka oraz podmiot, któremu zlecono faktyczny odbiór odpadów ([...] składały w trybie art. 9n u.c.p.g. Burmistrzowi M. sprawozdania z odbioru odpadów z terenu gminy M.. Skarżąca Spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 2) zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze wnosząc dodatkowo o przeprowadzenie dowodu z rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta M. wskazując, że w ostatniej pozycji tego dokumentu widnieje wpis dla Spółki [...]. Z drugiej kolumny tego wpisu wynika, że został dokonany z datą 26 czerwca 2017 r, a w ostatniej kolumnie wskazano, że wpis został dokonany w dniu 9 maja 2018 r. w związku z wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1231/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." Skarga okazała się uzasadniona, jednak nie z przyczyn w niej wskazywanych. Sąd nie podzielił bowiem zarzutów skargi i argumentacji zmierzającej do wykazania, że skarżąca Spółka, nie będąc wpisana do rejestru działalności regulowanej i działając za pośrednictwem podwykonawcy, który wpis taki posiada, nie naruszyła prawa. Odnosząc się do tej argumentacji skarżącej wskazać należy, że działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 9b ust.1 u.c.p.g.), obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 9c ust.1 u.c.p.g.). Zgodnie natomiast z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Przepis ten stanowi podstawę nałożonej na Spółkę [...] kary, przesłankami jego zastosowania jest z jednej strony odbiór odpadów przez przedsiębiorcę bez wymaganego wpisu do rejestru, z drugiej komunalny charakter odpadów. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma, czy Spółka [...] prowadziła w okresie czerwiec - lipiec 2017 r. działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych, przy czym nie ma sporu co do tego, że odbierane odpady miały charakter odpadów komunalnych. Poza sporem, w dacie wydania zaskarżonej decyzji pozostawało także to, że faktycznie skarżąca w okresie czerwiec i lipiec 2017 r. nie posiadała wpisu do rejestru działalności regulowanej na terenie gminy M., a zatem stosownie do treści zacytowanego wyżej przepisu Burmistrz M. nałożył na stronę skarżącą kary w wysokości [...] zł. Przepis art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w sposób jednoznaczny i precyzyjny określa wysokość kary w przypadku braku wymaganego wpisu. Ustawodawca uznał, że w każdym przypadku braku wymaganego wpisu przedsiębiorca zobowiązany jest do zapłaty kary w wysokości ściśle określonej. Wskazać trzeba również, że przytoczone wyżej regulacje prawne mają charakter bezwzględnie obowiązujących, co sprawia, że w przypadku zaistnienia wskazanych w nich przesłanek organy nie mają jakiejkolwiek swobody co do możliwości odstąpienia od orzeczenia rzeczonej kary. Skarżąca Spółka [...] zarzuca, że organy dokonały błędnej wykładni art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., uznając, że jest ona podmiotem odbierającym odpady. Wyjaśnić zatem należy, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2, przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi (art. 6 ust.1 pkt 2 u.c.p.g.). Dodać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 u.c.p.g. –"Kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1- podlega karze grzywny". Jak wykazało postępowanie dowodowe, przeprowadzone przez organ I instancji, właściciele nieruchomości pytani o dowody na okoliczność pozbywania się odpadów komunalnych przedstawili faktury wystawione przez [...] Sp. z o.o. Sp. k. w C. . W ocenie sądu, fakt występowania wobec właścicieli nieruchomości Spółki [...] jako odbiorcy odpadów komunalnych powoduje, że należy uznać skarżącą za odbiorcę odpadów komunalnych działającego bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Oceny tej nie zmienia przywoływana przez skarżącą Spółkę okoliczność, iż odbioru odpadów faktycznie dokonywał podmiot legitymujący się ważnym wpisem do rejestru. Wyjaśnić bowiem należy, że wyrażenie "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" jest wielokrotnie używane w ustawie o czystości i porządku w gminach. Wykładnia językowa nakazuje natomiast nie tylko aby danym zwrotom (wyrażeniom) języka prawnego nadawać takie znaczenie, jakie mają one w języku naturalnym (potocznym), ale także aby zwroty jednobrzmiące użyte w tekście aktu normatywnego rozumieć jednolicie tj. nadawać im takie samo znaczenie. Należy wobec tego odwołać się także do treści art. 9c ust. 1 u.c.p.g. zgodnie z którym "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości." Obowiązek wpisu do rejestru działalności regulowanej ciąży zatem na podmiocie, który jeszcze nie wykonuje określonych czynności faktycznych, ale dopiero zamierza takie czynności wykonywać. Wobec tego należy uznać, że posługując się zwrotem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ustawodawca ma myśli nie tylko oznaczenie pewnej czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych) przez przedsiębiorcę, ale także oznaczenie rodzaju działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych) – por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1541/13 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za takim rozumieniem art. 9n ust. 1 u.c.p.g. tzn. że obowiązkiem sprawozdawczym jest obciążony nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, ale także podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalne od właścicieli nieruchomości (chociażby np. z przyczyn ekonomicznych takiej działalności faktycznie nie wykonywał) – przemawia również wykładnia celowościowa. Należy bowiem zauważyć, że obowiązek sprawozdawczy ciążący na ww. przedsiębiorcach nie tylko umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wywiązania się ze swojego obowiązku sprawozdawczego (art. 9q u.c.p.g.), ale także pozwala na realizację przyjętej przez ustawodawcę zasady wykreślania z rejestru działalności regulowanej tych przedsiębiorców, w stosunku do których stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem (art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.). W konsekwencji takiej wykładni przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należałoby przyjąć, że wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów jest możliwe wyłącznie przez przedsiębiorcę posiadającego wpis do rejestru działalności regulowanej, a wykonywanie takiej działalności przez podmiot nieposiadający wpisu, za pomocą podwykonawców spełniających ustawowe wymogi w tym zakresie, jest wykluczone. W badanej sprawie na etapie postępowania sądowego doszło jednak do takiej zmiany stanu faktycznego, która miała wpływ na dokonanie oceny zasadności nałożenia na skarżącą Spółkę kary za wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Jak już bowiem wcześniej wskazano, pełnomocnik skarżącej przedłożył na rozprawie dokument, z którego wynika, że Burmistrz M. dokonał wpisu Spółki do rejestru w dniu 9 maja 2018 r., wskazując jednocześnie jako datę dokonania wpisu dzień 20 czerwca 2017 r. Oznacza to, że w miesiącach czerwiec (częściowo) i lipiec 2017 r., za który nałożono na skarżącą Spółkę karę za wykonywanie działalności gospodarczej bez wymaganego wpisu, była ona podmiotem wpisanym do właściwego rejestru. W konsekwencji organ powinien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego, w szczególności w zakresie tego, czy za miesiąc czerwiec, w którym do 20 dnia tego miesiąca Spółka wpisu nie posiadała, istnieją podstawy do zastosowania art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. W tym stanie rzeczy, przy takim sformułowaniu zapisów rejestru, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. . O kosztach postępowania sąd orzekł stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.