II OW 6/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Podlaskiego a Starostą Łomżyńskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Podlaskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. W piśmie z dnia 12 stycznia 2018 r. Starosta Łomżyński na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał Marszałkowi Województwa Podlaskiego wniosek E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie wydania pozwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów w procesie odzysku R5. Starosta stwierdził, że z opisu wniosku wynika bez wątpienia, że odzysk odpadów niebezpiecznych prowadzony będzie w instalacji wobec czego zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21) w związku z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Marszałek Województwa Podlaskiego. Marszałek Województwa Podlaskiego w piśmie z dnia 24 stycznia 2018 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Starostą Łomżyńskim poprzez wskazanie Starosty Łomżyńskiego jako organu właściwego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Podniósł, że E. Sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów niebezpiecznych w oparciu o zapisy art. 30 ust. 2, art. 41 ust. 1 i ust. 3 pkt 2, art. 42 ust. 2 i art. 222 ustawy o odpadach, a więc poza instalacjami i urządzeniami. Organ zauważył, że w drodze wyjątku od zasady zakazu przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami ustawodawca w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy dopuścił taką możliwość w odniesieniu do odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 5 przedmiotowej ustawy, poddawanych odzyskowi zgodnie z warunkami o kreślonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ww. ustawy. Odpady wskazane przez Spółkę o kodzie ex 17 05 03* (gleba i ziemia zawierające substancje niebezpieczne) oraz ex 17 05 05* (urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony wyłącznie substancjami ropopochodnymi) znalazły się w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796) zatem zostały dopuszczone do odzysku poza instalacjami i urządzeniami. Marszałek Województwa przeprowadził ocenę czy wnioskowany przez Spółkę sposób przetwarzania odpadów będzie prowadzony w instalacji czy też poza nią. Wskazując na zapisy wniosku Spółki dotyczące sposobu przetwarzania odpadów oraz definicję instalacji zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stwierdził, że nie można zakwalifikować tego procesu przetwarzania odpadów do procesu odzysku w instalacji, a co za tym idzie do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wykluczył tym samym swoją właściwość w sprawie na podstawie art. 451 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Według organu zastosowanie powinien mieć art. 41 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym właściwym w sprawie będzie Starosta Łomżyński. Starosta Łomżyński w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stwierdził, że przedsięwzięcie opisane we wniosku Spółki niewątpliwie jest instalacją, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska i dlatego przedsięwzięcie Spółki jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko a wobec tego właściwym do załatwienia wniosku Spółki na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 a ustawy o odpadach będzie Marszałek Województwa Podlaskiego. Według organu uznanie opisanego przez Spółkę procesu odzysku za pomocą wskazanych urządzeń jako nie stanowiących instalacji spowoduje m.in., że przedsięwzięcie nie zostanie poddane nawet procedurze oceny oddziaływania na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że zamierzenie Spółki jest przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.) - "zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin". Organ uznał, że urządzenia do przetwarzania odpadów opisane we wniosku Spółki są instalacją bowiem spełniają wymogi wskazane w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Aczkolwiek płyta remediacyjna może nie być instalacją, to jednak jest ona jednym z elementów pewnej całości służącej oczyszczaniu gleby i ziemi. Obok płyty proces usuwania zanieczyszczeń z ziemi i gleby wymaga aby istniał system drenażu zbierający i odprowadzający odsiąki do zbiornika/basenu, bioreaktor, system zraszania odpadów, rampa rozładunkowa (tak jest w treści wniosku). Każdy z wymienionych elementów stanowi stacjonarne urządzenie techniczne, natomiast jako zespół tworzą instalacje do oczyszczania gleby i ziemi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W zawisłej sprawie Marszałek Województwa Podlaskiego, jak i Starosta Łomżyński uznały się za organy niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie wydania pozwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów w procesie odzysku R5 poza instalacjami i urządzeniami na działce o numerze [...] (obręb Ł.), gmina M., województwo p. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 ww. ustawy). Z normy art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach wynika, że co do zasady organem właściwym w sprawach zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów jest starosta. W konkretnie wymienionych przypadkach, wyliczonych enumeratywnie w ust. 3 pkt 1 art. 41 ustawy o odpadach organem właściwym jest marszałek województwa, a w sytuacji wskazanej w ust. 4 tego przepisu regionalny dyrektor ochrony środowiska. Z akt sprawy wynika, iż E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w złożonym do Starosty Łomżyńskiego wniosku domaga się wydania zezwolenia na przetwarzanie wskazanych w jego treści odpadów poza instalacjami i urządzeniami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Podanie to zostało przekazane do załatwienia według właściwości Marszałkowi Województwa Podlaskiego, gdyż Starosta uznał, że opisany przez stronę proces przetwarzania odpadów niebezpiecznych będzie prowadzony w instalacji, a to determinuje właściwość Marszałka Województwa Podlaskiego zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Powyższe stanowisko Starosta Łomżyński podtrzymał w odpowiedzi na wniosek podnosząc, że nie zgadza się z twierdzeniem Marszałka Województwa, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest instalacją. W ocenie organu sama płyta może nie być instalacją, jednak jest ona jednym z elementów pewnej całości służącej oczyszczaniu gleby i ziemi. A skoro instalacje w których przeprowadza się proces przetwarzania odpadów niebezpiecznych zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), to uzasadnia to właściwość Marszałka w oparciu o art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Innego zdania jest Marszałek. Według tego organu z przedłożonego wniosku wynika, że przywożone na teren zakładu odpady przewidziane do przetworzenia będą układane na pryzmy, które zlokalizowane będą na odpowiednio przygotowanym podłożu uszczelnionym geomembraną (podściełaną geowłókniną) ze spadkiem umożliwiającym grawitacyjny spływ powstających odcieków do uszczelnionego zagłębienia, z którego odcieki wywożone będą przez podmiot zewnętrzny na oczyszczalnię ścieków. Pryzmy będą posiadały uszczelnione obwałowanie w celu zabezpieczenia przed przenikaniem odcieków i wód opadowych do podłoża gruntowego. Zraszanie pryzm będzie prowadzone przez specjalistyczną firmę zewnętrzną posiadającą własny sprzęt do przeprowadzenia tego typu zabiegów. Według Marszałka Województwa przedstawiony we wniosku proces nie wskazuje aby można było zakwalifikować planowane przedsięwzięcie jako instalację a tym samym uznać za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko co uzasadniałoby właściwość Marszałka Województwa na mocy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska za instalację uznać należy: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle nie będące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Z opisu przedsięwzięcia zawartego we wniosku E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie wydania pozwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów w procesie odzysku R5 wynika, że przywożone na miejsce prowadzenia działalności odpady, bez potrzeby ich magazynowania, zostaną bezpośrednio wbudowane w pryzmy remediacyjne i poddane procesowi bioremediacji. Pryzma remediacyjna będzie zlokalizowana na uszczelnionym geomembraną podłożu. Podłoże pryzmy będzie pokryte piaskiem średnioziarnistym o dobrym współczynniku filtracji by uchronić przed uszkodzeniem mechanicznym. Pryzmy będą obwałowane w celu zabezpieczenia przed przenikaniem odcieków i wód opadowych do podłoża gruntowego. Podłoże pryzm zostanie przygotowane ze spadkiem, tak aby następował grawitacyjny spływ do zbiornika bezodpływowego (basenu) wykonanego w formie przegłębienia. Wody odciekowe będą wywożone przez podmiot zewnętrzny za pomocą wozów asenizacyjnych. Nie przewiduje się odprowadzania wód do kanalizacji. Po wyładowaniu nowych gruntów na pryzmę aplikowany będzie poprzez system zraszaczy biopreparat składający się ze szczepów mikroorganizmów dobranych pod kątem skutecznej biodegradacji węglowodorów i ich pochodnych. Zraszanie pryzm będzie odbywało się za pomocą specjalistycznej firmy, posiadającej sprzęt i wykwalifikowanych pracowników. Mowa jest też o bioreaktorach do namnażania przygotowanych w laboratoriach preparatów biologicznych o pojemności 1000 dm3 każdy, które znajdować się będą w siedzibie lub innych obiektach wnioskodawcy. Woda odciekowa z pryzmy będzie wykorzystywana w bioreaktorach do zapewnienia źródła węgla. Po okresie namnażania preparat z każdego bioreaktora po dowiezieniu go na teren pryzmy remediacyjnej będzie aplikowany do gruntu metodą zraszania pryzm. Przewiduje się rampę rozładunkową w ramach pryzmy remediacyjnej, częściowo zadaszoną. Po zakończeniu procesu bioremediacji wbudowana infrastruktura (tzn. geowłóknina, folia PEHD, ewentualnie studnie drenażowe i system drenażu) zostanie uprzątnięta i zabrana z terenu. Teren po zakończeniu prac zostanie uprzątnięty oraz odtworzona zostanie naturalna rzeźba powierzchni terenu. Grunty poddane odzyskowi zostaną zagospodarowane zgodnie z przepisami. Z powyższego wynika, że co prawda podczas przetwarzania odpadów (gleba i ziemia zawierająca substancje ropopochodne, urobek z pogłębiania zawierający lub zanieczyszczony wyłącznie substancjami ropopochodnymi) w procesie odzysku R5 nie będą wykorzystywane stacjonarne urządzenia techniczne lub ich zespół powiązany technologicznie ale niewątpliwie powstaną budowle nie będące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję a zatem będzie to instalacja. Ukształtowanie terenu w formie obwałowania pryzm nawożonego gruntu wraz z wykonaniem zabezpieczenia podłoża piaskiem oraz geomembraną i folią PEHD, przegłębienie terenu w celu wykonania zbiornika bezodpływowego o określonym spadku przeznaczonym do zbierania odcieków z pryzm dowodzi, że powstanie budowla nie będąca urządzeniem technicznym ani ich zespołem w wyniku eksploatacji, której powstanie emisja związana z odprowadzaniem z pryzmy odcieków zawierających wodę, pozostałości użytych podczas odzysku preparatów czy podlegających odzyskowi substancji ropopochodnych. Powstanie zatem budowla ziemna, której użytkowanie spowoduje emisję określonych substancji. Taka charakterystyka odpowiada pojęciu instalacji z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skoro jest to instalacja służąca do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych jakimi są substancje ropopochodne zawarte w gruncie o jakiej mowa w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), to planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko a w konsekwencji organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R5 będzie Marszałek Województwa Podlaskiego w myśl art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Okoliczność, że wnioskodawca powołuje się na odzysk wskazanych we wniosku odpadów w procesie R5, który jest dopuszczony wyjątkowo jako odzysk poza instalacjami nie dowodzi tego, że prowadzony przez niego odzysk będzie odbywał się poza instalacją. Zaprezentowany we wniosku proces odzysku wskazuje, że będzie on następował w instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. W tym stanie sprawy z powyższych względów właściwym do rozpatrzenia wniosku firmy E. Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na przetwarzanie odpadów będzie Marszałek Województwa Podlaskiego stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.