II OSK 3546/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 302/18 w sprawie ze skargi S. N. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 23 sierpnia 2018 r., VIII SA/Wa 302/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi S. N. (dalej inwestor albo skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] lutego 2018 r., nr [...] wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. (dalej PINB) z [...] grudnia 2017 r., nr [...], zasądzając w pkt 2 wyroku od WINB na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W trakcie przeprowadzonych 17 czerwca 2016 r. czynności kontrolnych ustalono, że na działce o nr ew. [...], w miejscowości Wólka W. 21, gm. S., znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, podpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym. Budynek wykonany jest w technologii tradycyjnej murowanej ze stropem żelbetowym z dachem dwuspadowym z lukarną od strony drogi dojazdowej. Według oświadczenia Z. i B. N., obiekt został wybudowany ok. 1958 r., po uzyskaniu dokumentów umożliwiających budowę obiektu. Jak przyznał inwestor, do ww. budynku w 2006 r. została dobudowana przybudówka o wym. ok. 5,5 m x 3,5 m oraz zmieniono konstrukcję dachu nad całym obiektem z czterospadowego na dwuspadowy. W trakcie wymiany dachu nie zostało dobudowane piętro, a jedynie po dalszych pracach wykończeniowych powstało poddasze użytkowe. Na poddaszu znajdują się pomieszczenia użytkowe - mieszkalne (3 pokoje, łazienka, garderoba i korytarz z klatką schodową). Wymiary budynku wynoszą: długość zmienna ok. 9,96 m - 15,45 m, szerokość ok. 12,88 m, a wysokość ok. 8,31 m. W dalszej kolejności PINB pismami z 22 września 2016 r. oraz z 9 listopada 2016 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w R. o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwum znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę ww. budynku mieszkalnego wraz z dokumentacją budowlaną. W odpowiedzi wskazano, że nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących powyższej inwestycji. Ponadto PINB pismem z 10 października 2016 r. zwrócił się z tożsamym pytaniem do Urzędu Gminy w S. i Starostwa Powiatowego w K., jednakże urzędy te nie posiadają żadnych dokumentów omawianego budynku mieszkalnego. Wobec powyższego PINB wydał [...] grudnia 2016 r. postanowienie nr [...], którym nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 31 marca 2017 r. odpowiedniej dokumentacji, celem zalegalizowania zaistniałej samowoli budowlanej. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nakazano inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości Wólka W., gm. S. Podmiot ten w ustawowym terminie złożył odwołanie od ww. decyzji. Rozstrzygnięciem z [...] lutego 2018 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.) WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WINB podniósł, że w omawianej sprawie miała miejsce samowolna budowa w 1958 r., kontynuowana w 2006 r. PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego ustalił, że zarówno budowa budynku mieszkalnego, jak i jego przebudowa zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Organ powiatowy ustalił, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej. Obiekt stanowi jedną bryłę i nie ma możliwości wyodrębnienia poszczególnych części podlegających legalizacji (tj. w trybie Prawa budowlanego z 1974 r. i Prawa budowlanego z 1994 r.). WINB zauważył, że omawiany stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 pr.bud., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem WINB, wybudowanie samowolnie budynku mieszkalnego w 1958 r., a następnie jego przebudowa i nadbudowa, również wykonana w warunkach samowoli budowlanej, dają podstawę do stwierdzenia, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 pr.bud., art. 48 pr.bud. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej pr.bud. z 1974 r.). Jednakże gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy pr.bud. obowiązujące w dacie orzekania. Organ powołał się także na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. W ocenie WINB, z uwagi na przewidzianą przepisami pr.bud. (art. 48 ust. 2 i 3) możliwość legalizacji samowoli budowlanej, PINB dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Następnie WINB podniósł, że organ I instancji skorzystał z ww. możliwości i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów celem legalizacji samowolnie zrealizowanej budowy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane treścią przepisu art. 48 ust. 4 pr.bud. do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego. Skargę do WSA wywiódł inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem, zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 48 pr.bud., art. 49 ust. 2 pr.bud., art. 50 pr.bud., art. 51 pr.bud., art. 332, art. 333 i art. 334 lit. a rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r., art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA przyjął, że na działce nr ew. [...] w Woli W., gm. S., ok. 1958 r. został wybudowany i zasiedlony budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy, wykonany w technologii tradycyjnej murowanej ze stropem żelbetowym. W 2006 r. został on przebudowany w ten sposób, że została dobudowana przybudówka o wym. 5,5m x 3,5 m, zmieniono konstrukcję dachu nad całym obiektem z czterospadowego na dwuspadowy, przez co powstało poddasze użytkowe, gdzie znajdują się pomieszczenia użytkowe mieszkalne (3 pokoje, łazienka, garderoba, korytarz z klatką schodową). Zdaniem WSA, nie można podzielić twierdzeń i ocen organów nadzoru budowlanego, że w sprawie zaistniał ciąg samowoli budowlanych, zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat i w związku z tym nie ma możliwości wyodrębnienia poszczególnych części budynku podlegających legalizacji i należy zastosować art. 48 pr.bud. Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że budowa będącego przedmiotem postępowania budynku mieszkalnego została zakończona około 1958 r., a dopiero w 2006 r., a więc po upływie 48 lat, nastąpiła ww. przebudowa przez wykonanie użytkowego poddasza. W takich okolicznościach, przy tego rodzaju rozpiętości czasowej w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych nie można przyjmować koncepcji "ciągu samowoli budowlanej", tak jako to wykazują organy nadzoru budowlanego powołując się na stwierdzenia uchwały 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zakończenia budowy, które użyte jest w przepisie art. 103 ust. 3 pr.bud. Z uwagi na 48-letnią przerwę, nie można robót budowlanych z 2006 r. uznać za "ciąg samowoli budowlanych". W ocenie WSA uznać należało, że do powyższej inwestycji zastosowanie mają przepisy tzw. "starego prawa budowlanego", ponieważ nie ma podstaw prawnych, aby dla ustalenia czy ma miejsce samowola budowlana do stanu faktycznego zaistniałego pod rządami nawet sprzed 1974 r., stosować obecny reżim prawny. Skoro przepisy obowiązujące w dacie realizacji obiektu nakładały obowiązek uzyskania dla tego rodzaju obiektów pozwolenia na budowę, to postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone w oparciu o prawo budowlane z 1974 r., tj. z zastosowaniem przepisu intertemporalnego art. 103 ust. 2 pr.bud. Ponadto WSA stwierdził, że jeżeli zakończenie budowy obiektu budowlanego nastąpiło około 1958 r., a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie ma podstaw poszukiwać dalszego odesłania do przepisów z chwili realizacji obiektu, tj. do Prawa budowlanego z 1961 r. Wprowadzając ustawę z 1974 r., ustawodawca zdecydował o stosowaniu nowej ustawy wprost, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. Z tych też przyczyn dla oceny skutków samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego, dla realizacji którego wymagane było pozwolenie na budowę, właściwą jest ustawa pr.bud. z 1974 r. Zgodność określonej budowy z przepisami Prawa budowlanego z 1961 r., bądź nawet wcześniejszymi, miałaby znaczenie jedynie w przypadku wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, czy też oceny legalności zrealizowanej budowy, a nie rozpatrzenia kwestii legalizacji danego obiektu wobec braku udzielenia pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że budynek znajduje się na działce nr ew. [...] w Wólce W. na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę zgodnie z przepisami planistycznymi. Urząd Gminy w S. wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego tej Gminy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z [...] lipca 1993 r. stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Dla ww. nieruchomości nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone uchwałą Rady Gminy w S. z 28 grudnia 1999 r. określa funkcję ww. terenu jako "teren zabudowy zagrodowej", teren przyległy do drogi gminnej działki nr ew. [...], a teren w głębi działki ma funkcję "tereny rolne". Dokonane czynności oględzin i kontroli stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego doprowadziły do stwierdzenia, że znajduje się on w dobrym stanie technicznym, nie powoduje zagrożenia i niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Zgodnie z art. 40 pr.bud. z 1974 r. "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, a nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 właściwy organ wyda decyzję nakazującą dokonania zmian niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem". Wskazany przepis organy powinny zastosować także w odniesieniu do robót budowlanych, które doprowadziły do wykonania poddasza użytkowego w ww. budynku mieszkalnym. Przewidziane w art. 40 pr.bud. z 1974 r. "wykonanie zmian, przeróbek i robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem", może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 ww. ustawy i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem. Natomiast rozbiórka części budynku nie zawiera się w definicji takich "przeróbek". Zatem przepis ów nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki części budynku. Zgodnie z tezą uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 pr.bud. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Aktualnie obowiązujące przepisy planistyczne dopuszczają realizację tego rodzaju inwestycji na nieruchomości skarżących. W tej sytuacji jest bezspornym, że do legalizacji takiej tzw. "starej samowoli budowlanej" powinno mieć zastosowanie pr.bud. z 1974 r. na podstawie art. 103 ust. 2 pr.bud., który wyłącza stosowanie w tego rodzaju przypadkach art. 48 pr.bud., tj. orzeczenia nakazu rozbiórki. WSA podniósł również, że do ustalonej w sprawie samowoli budowlanej doszło w 1958 r., a więc około 60 lat temu. Organy przez ten czas nie podejmowały w tej sprawie żadnych czynności. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej jest naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny był przez wiele lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Formułując wskazania dla PINB, sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ powinien w szczególności wziąć pod uwagę fakt, że nie można uznać, że w sprawie zaistniał "ciąg samowoli budowlanych", a do postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy pr.bud. z 1974 r. W skardze kasacyjnej WINB reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z dnia 23 sierpnia 2018 r. w całości zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 pr.bud., przez błędną jego wykładnię. Organy nadzoru budowlanego przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowały właściwie przepisy pr.bud. z 1994 r. II. na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 48 pr.bud., przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności WINB i wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., co skutkowało wydaniem przez WSA wyroku uwzględniającego skargę inwestora, 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 48 pr.bud., przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej oraz że do postępowania legalizacyjnego w sprawie mają zastosowanie przepisy pr.bud. z 1974 r. Podczas gdy z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ciągiem zdarzeń faktycznych polegających na budowie obiektów mających miejsce na przestrzeni lat. Dla oceny takiej samowoli budowlanej jako procesu budowlanego rozciągniętego w czasie należy stosować przepisy obowiązujące w chwili zakończenia samowolnych robót budowlanych. Z tego względu zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy pr.bud., 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 6 i 7a pr.bud., przez dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego i błędnej kwalifikacji, że roboty budowlane wykonane samowolnie przy pierwotnej bryle budynku w 2006 r. stanowią jego przebudowę. Podczas gdy inwestor w 2006 r. wykonał roboty budowlane polegające na dobudowie przybudówki o wymiarach ok. 5,50 m x 3,50 m oraz dokonanie zmiany konstrukcji dachu nad całym obiektem z czterospadowego na dwuspadowy. Na poddaszu znajdują się pomieszczenia użytkowo-mieszkalne (3 pokoje, łazienka, garderoba i korytarz z klatką schodową). Powyższe należy zakwalifikować jako rozbudowę, nadbudowę i przebudowę, gdyż w wyniku w/w robót nastąpiła zmiana charakterystycznych cech budynku, tj. długość, wysokość, powierzchnia zabudowy, 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez uwzględnienie skargi wniesionej przez inwestora pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami, 5) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi inwestora. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi inwestora przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w wywiedzionym od wyroku z dnia 23 sierpnia 2018 r. środku odwoławczym zarzutów, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjnie nie okazały się wszakże uzasadnione. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez WSA. Zgodnie z tymi ustaleniami, około 1958 r. na działce nr ew. [...] w Woli W. został wybudowany i zasiedlony jednorodzinny, parterowy budynek mieszkalny, który w 2006 r. został przebudowany. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było zastosowanie właściwego reżimu prawnego do zaistniałego stanu faktycznego, a w szczególności udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy powstał on w ramach tzw. ciągu samowoli budowlanej, stosownie do brzmienia art. 103 ust. 2 pr.bud. WSA działając w sposób zgodny z prawem trafnie udzielił negatywnej odpowiedzi w tej materii. Skoro bowiem do wybudowania obiektu budowlanego doszło około roku 1958 r., a następnie jego przebudowy po upływie 48 lat, to trudno przyjąć, jakoby w świetle art. 103 ust. 2 pr.bud., jeżeli budowa budynku mieszkalnego została zakończona przed dniem wejścia w życie pr.bud., tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., zastosowanie do postępowania w sprawie jej legalizacji miały znajdować przepisy obecnie obowiązującego pr.bud. Naczelnemu Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę znana jest treść uchwały tego Sądu z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, w której uzasadnieniu sformułowany został pogląd o ciągłym charakterze samowoli budowlanej. Sąd podziela ten pogląd uznając jednocześnie, że z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy budową obiektu mieszkalnego, a następnie jego przebudową, nie znajduje on w tym stanie faktycznym zastosowania. WSA idąc w ślad za treścią przywołanej uchwały w której zwrócono uwagę na mniej represyjny charakter prawny przepisów dotyczących likwidacji skutków samowoli budowlanej w pr.bud. z 1974 r., aniżeli w aktualnym stanie prawnym, celnie podkreślił, że do ustalonej w sprawie samowoli budowlanej doszło w 1958 r., a więc ponad 60 lat temu. Nie negując naganności samej samowoli budowlanej, WSA potraktował orzeczenie nakazu rozbiórki jako środek ostateczny przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu faktycznego sprawy, zakresu i przedmiotu inwestycji oraz skali naruszeń, do których wykonanie inwestycji doprowadziło. Na wskazane zagadnienia trafnie zwrócono uwagę w skardze do WSA podkreślając, że obowiązujące w 1958 r. przepisy nie formułowały obowiązku przedstawienia projektu budowy nowo wznoszonego budynku mieszkalnego na terenach wiejskich dla uzyskania pozwolenia na budowę. Jak stanowił o tym art. 334 lit. a rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), nie było wymagane przedstawienie projektu (planu) dla uzyskania pozwolenia na wzniesienie nowych parterowych budynków mieszkalnych i gospodarskich, ich powiększenie oraz przeróbkę parterowych budynków gospodarskich na mieszkalne w miejscowościach wiejskich poza obszarem województw: poznańskiego i pomorskiego. Nie istniał także obowiązek archiwizowania dokumentów przez inwestora, a pod rządami pr.bud. z 1974 r. organy miały obowiązek przechowywania dokumentów związanych z budową, w tym pozwolenia na budowę przez okres 5 lat. Z tego względu brak dokumentów w archiwach państwowych nie powodował automatycznie nielegalności budowy. Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie miał także upływ czasu, w tym jego skutek polegający na tym, że to nie inwestor wznosił istniejący budynek mieszkalny, tylko jego poprzednik prawny. Budynek ten istnieje do dziś i pełni funkcję mieszkalną. Doprowadzenie do jego rozbiórki byłoby nie tylko naruszeniem konstytucyjnej zasady państwa prawa, w tym wywodzonej z niej zasady zaufania do państwa, lecz także niezrozumiałe z pozaprawnego punktu widzenia. W doktrynie podkreśla się, że im dłużej dany podmiot może spodziewać się podjęcia określonego działania przez organ władzy publicznej, tym wyższy jest poziom jego zaufania do państwa, że do podjęcia tego działania nie dojdzie (W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 135-136). Upływ ponad 60 lat od czasu wybudowania obiektu mieszkalnego, którego użytkowanie nie powodowało ani nadal nie rodzi zagrożenia dla życia oraz zdrowia ludzkiego, powinien zostać wzięty pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego przy ocenie dopuszczalności jego dalszego istnienia tak w rozumieniu prawnym, jak i faktycznym. Z poczynionych przez organy nadzoru ustaleń wynika, że budynek ten znajduje się w dobrym stanie technicznym, pełniąc funkcję mieszkalną. Z przedstawionych względów sformułowane we wniesionym środku odwoławczym zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie zaistniał tzw. ciąg samowoli budowlanej. Wobec tego organy nadzoru budowlanego błędnie zastosowały przepisy obecnie obowiązującego pr.bud., zamiast pr.bud. z 1974 r., które normuje konsekwencje niezgodności sytuowania obiektów budowlanych z obowiązującymi przepisami także w latach poprzedzających jego wejście w życie (art. 65 ust. 1 pr.bud. z 1974 r.). WSA dokonując ustaleń faktycznych w sprawie nie przyjął, że roboty budowlane wykonane w 2006 r. stanowiły wyłącznie przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Przeciwnie, WSA wprost wskazał na dobudowanie przybudówki o wym. 3,5 x 5,5 m, zmianę konstrukcji dachu nad całym obiektem z czterospadowego na dwuspadowy, przez co powstało poddasze użytkowe. WSA przesądził jedynie, że do ogółu robót budowlanych powinny znajdować zastosowanie przepisy pr.bud. z 1974 r., wskazując wyraźnie na art. 37 i 40 pr.bud. z 1974 r. Sąd I instancji nie zanegował ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru, dopatrując się błędu w prawnej kwalifikacji sprawy. Stąd też niezasadnymi okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Konsekwencją niezasadności powyższych zarzutów, tak odnoszących się do materialnoprawnej wykładni art. 103 ust. 2 pr.bud., jak i regulacji procesowej była nietrafność ostatniej podstawy, naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Dochodząc do prawidłowego wniosku o konieczności zastosowania w sprawie przepisów pr.bud. z 1974 r. WSA w sposób jak najbardziej zgodny z prawem uznał, że dla oceny zaistniałego stanu faktycznego powinny znajdować zastosowanie przepisy tej właśnie ustawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.