II GSK 3238/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 108/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 1000 (tysiąc) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 108/17 oddalił skargę A. sp. z o.o. w B. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy celnych [...] października 2015 r. w lokalu "[...]" w M. przy ul. [...] ustalono, że w lokalu tym skarżąca urządza gry na należącym do niej automacie o nazwie Hot Spot nr [...]. W drodze eksperymentu, polegającego na przeprowadzeniu gier kontrolnych, stwierdzono, że gry na ww. automacie mają charakter komercyjny i losowy, a zatem są grami w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.; dalej: u.g.h.), lokal ten nie jest kasynem, a skarżąca nie posiada koncesji na prowadzenie kasyna. W związku z dokonanymi ustaleniami Naczelnik Urzędu Celnego w Bielsku-Białej decyzją z [...] lutego 2016 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na ww. automacie poza kasynem gry. W wyniku odwołania skarżącej Dyrektor Izby Celnej w Katowicach zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala jednoznacznie twierdzić, iż podmiotem urządzającym gry poza kasynem gry była skarżąca, nieposiadająca koncesji na prowadzenie kasyna. Sporne urządzenie umiejscowione jest w lokalu ogólnodostępnym, jest urządzeniem elektronicznym do gier o charakterze komercyjnym i losowym, umożliwia wygrane rzeczowe. Powyższe potwierdził przeprowadzony eksperyment pozwalający przyjąć, że gry rozgrywane na tym urządzeniu są grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących "techniczności" przepisów ustawy o grach hazardowych i braku ich notyfikacji, Dyrektor Izby Celnej uznał je za chybione. Wskazał, iż przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można stracić z pola widzenia skutków wynikających z wejścia do krajowego porządku prawnego ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, która weszła w życie 3 września 2015 r. Ustawa zmieniająca została notyfikowana Komisji Europejskiej w dniu 5 listopada 2014 r. pod numerem 2014/0537/PL. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd wskazał na ustawę dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych. Z treści art. 8 ustawy wynika, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Tak więc ustawa zmieniająca ustawę o grach hazardowych weszła w życie 3 września 2015 r. Ustawa zmieniająca została notyfikowana Komisji Europejskiej 5 listopada 2014 r. pod numerem 2014/0537/PL. W związku z tym zmiany dokonane w ustawie o grach hazardowych poddano procedurze notyfikacyjnej dla podmiotu prowadzącego działalność w postaci gier na automatach poza kasynem gry, który został poddany kontroli po dniu wejścia w życie notyfikowanej ustawy o grach hazardowych (z taką sytuacja mamy do czynienia w sprawie) powoduje, iż kwestia notyfikacji i techniczności przepisów stała się bezzasadna. W konsekwencji Sąd stwierdził, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji nie można mówić o braku notyfikacji. Następnie Sąd przedstawił podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji i stwierdził, że organy wykazały, że sporny automat jest automatem do gier o charakterze komercyjnym i losowym, co potwierdził przeprowadzony przez funkcjonariuszy celnych eksperyment. Zasadnie też organy stwierdziły, że za urządzającego gry na automatach poza kasynem gry należy uznać skarżącą. Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący i przekonujący odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, a Sąd zaprezentowane stanowisko i jego argumentację w całości podzielił. Stwierdzenie to znajduje odniesienie do obu podniesionych w skardze kwestii, w tym do zarzutu powołania nieprawidłowej podstawy prawnej nałożenia kary, a w konsekwencji obciążenia skarżącej karą z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. w wysokości 12.000 zł, a nie w wysokości 100% przychodu, w rozumieniu odpowiednio przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych albo przepisów o podatku dochodowym od osób prawnych, uzyskanego z urządzanej gry, a to na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h. Sąd I instancji dodatkowo powołał się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 i wskazał, że ustalenia dowodowe w tej sprawie były prawidłowe, a spór dotyczył zasadności zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W świetle także powołanej uchwały nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ zasadnie nałożył na skarżącą karę pieniężną za urządzanie gier na spornym automacie poza kasynem gry. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów art. 15-17 Karty Praw Podstawowych, Sąd stwierdził, że są to zarzuty nieusprawiedliwione. Sąd wskazał, że stosownie do art. 15 Karty, wprowadzającego wolność wyboru zawodu i prawo do podejmowania pracy, każdy ma prawo do podejmowania pracy oraz wykonywania swobodnie wybranego lub zaakceptowanego zawodu. Każdy obywatel Unii ma swobodę poszukiwania zatrudnienia, wykonywania pracy, korzystania z prawa przedsiębiorczości oraz świadczenia usług w każdym Państwie Członkowskim. Obywatele państw trzecich, którzy posiadają zezwolenie na pracę na terytorium Państw Członkowskich, są uprawnieni do takich samych warunków pracy, z jakich korzystają obywatele Unii. W myśl art. 16 Karty, gwarantującego wolność prowadzenia działalności gospodarczej, uznaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem wspólnotowym oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi. Po myśli art. 17 Karty, regulującego prawo do własności, każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z własności może podlegać regulacji ustawowej, jeśli jest to konieczne ze względu na interes ogólny. Przewiduje on także, że własność intelektualna jest chroniona. Zdaniem Sądu, nie można w stanie faktycznym sprawy analizować jej pod kątem naruszenia art. 15 Karty, gdyż dotyczy ona prawa wyboru zawodu i wykonywania pracy, co oznacza, że beneficjentami przyznanych przez nią praw są osoby fizyczne, które wybierają zawód i go wykonują. Do kręgu takich podmiotów z zasady nie może należeć osoba prawna, która wszak zawodu nie posiada. Odnośnie dwóch pozostałych wolności Sąd zauważył, że Karta stanowi zbiór praw mających na celu zagwarantowanie poszanowania godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności i wykładnia jej przepisów winna uwzględniać ten cel. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że prawa i wolności gwarantowane Kartą nie mają charakteru absolutnego. Należy przyznać prymat prawom gwarantującym wolności nadrzędne, takie jak: godność, prawo do życia, prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej, ochronę zdrowia czy prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, nad prawami ekonomicznymi. Wskazuje na to Preambuła Karty, kładąca nacisk na prawa osobiste, ale także kolejność, w jakiej dane wolności są uregulowane w Karcie. Po wtóre zauważył, że sama Karta przewiduje możliwość nakładania ograniczeń w odniesieniu do wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności stwierdzając, że istnieje "wolność prowadzenia działalności gospodarczej", ale "zgodnie z prawem wspólnotowym oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi", a także, że "korzystanie z własności może podlegać regulacji ustawowej, jeśli jest to konieczne ze względu na interes ogólny", a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a także zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 15 – 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności na nadto poprzez uznanie, iż spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego Warunków Przestąpienia Polski do Unii Europejskiej, w zw. z art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE, poprzez przyjęcie, iż nawet jeśli art. 14 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Przede wszystkim wskazać należy, że treść skargi kasacyjnej i postawione w niej zarzuty oraz ich uzasadnienie wskazują na niezrozumienie przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie istoty sprawy rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, niezależnie od tego, że skarga kasacyjna obarczona jest istotnymi błędami konstrukcyjnymi. Stosownie do art. 176 i art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, w tym uzupełniania podstaw kasacyjnych, które wnoszący skargę kasacyjną zgodnie z art. art. 174 oraz 176 p.p.s.a. powinien przytoczyć. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wykazanie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z kolei przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określa dwie różne postaci naruszenia przepisów prawa materialnego, co z kolei łączy się obowiązkiem nie tylko wskazania przez skarżącą kasacyjnie, jaką postać miało naruszenie prawa przez Sąd I instancji, ale także z powinnością właściwego uzasadnienia każdej z zarzucanych form tych uchybień. Powyższe jest wynikiem tego, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest odmienny od zakresu rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, jako sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest bowiem ocena zaskarżonej do tego sądu ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne, lecz kontrola orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, w granicach wyznaczonych przez art. 183 § 1 p.p.s.a., tj. w granicach skargi kasacyjnej. Zasada ta oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji naruszył inne przepisy niż wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej. Sąd ten nie może również zastępować strony i precyzować czy też uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005r., nr 3, poz. 36). Odnosząc powyższe do treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić trzeba, że nie zawiera ona jakichkolwiek wskazań w zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto treść zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienie są w istocie wiernym powtórzeniem zarzutów zawartych w odwołaniu a następnie w skardze wniesionej do Sądu I instancji. Nie wykazano natomiast w skardze kasacyjnej na czym polegał błąd w przeprowadzonej przez Sąd I instancji ocenie zgodności z prawem wydanej decyzji. Co więcej skarżąca kasacyjnie zupełnie pomija argumentację Sądu I instancji odnoszącą się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze. Tym samym nie dokonuje jakiejkolwiek polemiki z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej, w istocie uniemożliwia podjęcie merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat postawionych w niej zarzutów. W tej sytuacji, co do zarzutu naruszenia art. 15 – 17 Karty Praw Podstawowych UE poprzez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności na nadto poprzez uznanie, iż spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw (pkt 1 skargi kasacyjnej), należy powtórzyć argumentację Sądu I instancji, ponieważ ta nie została przez skarżącą kasacyjnie zakwestionowana. Sąd I instancji prawidłowo wywiódł zatem, a do czego nie odniosła się skarżąca kasacyjnie, że nie można w stanie faktycznym sprawy analizować jej pod kątem naruszenia art. 15 Karty, gdyż dotyczy ona prawa wyboru zawodu i wykonywania pracy, co oznacza, że beneficjentami przyznanych przez nią praw są osoby fizyczne, które wybierają zawód i go wykonują. Do kręgu takich podmiotów z zasady nie może należeć osoba prawna, która zawodu nie posiada. Odnośnie dwóch pozostałych wolności (art. 16 Karty – wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz art. 17 Karty – regulującego prawo do własności) Sąd prawidłowo stwierdził, że Karta stanowi zbiór praw mających na celu zagwarantowanie poszanowania godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności i wykładnia jej przepisów winna uwzględniać ten cel. Przy czym prawa i wolności gwarantowane Kartą nie mają charakteru absolutnego. Należy przyznać prymat prawom gwarantującym wolności nadrzędne, takie jak: godność, prawo do życia, prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej, ochronę zdrowia czy prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, nad prawami ekonomicznymi. Wskazuje na to Preambuła – "Unia jest zbudowana na niepodzielnych, powszechnych wartościach godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności; opiera się na zasadach demokracji i państwa prawnego. Poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii oraz stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości stawia jednostkę w centrum swych działań.", która kładzie nacisk na prawa osobiste, ale także kolejność, w jakiej dane wolności są uregulowane w Karcie Praw Podstawowych UE. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, czego także nie zakwestionowała skarżąca kasacyjnie, że sama Karta przewiduje możliwość nakładania ograniczeń w odniesieniu do wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności stwierdzając, że istnieje "wolność prowadzenia działalności gospodarczej", ale "zgodnie z prawem wspólnotowym oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi", a także, że "korzystanie z własności może podlegać regulacji ustawowej, jeśli jest to konieczne ze względu na interes ogólny", a taką sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ sektor hazardowy niesie ryzyko uzależnienia osób grających od hazardu, a jego monitorowanie i ograniczanie dostępności gier hazardowych, a co za tym idzie minimalizacja jego wpływu na społeczeństwo jest celem uznanym przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Tak więc ustawodawstwo krajowe, które nie zakazuje całkowicie organizowania gier hazardowych, a jedynie zawiera regulacje mające na celu zmniejszenie dostępności do hazardu i zwiększenie kontroli nad branżą hazardową, nie może być uznane na naruszające prawa i wolności człowieka przewidziane w Karcie Praw Podstawowych. W zakresie zaś zarzutów sformułowanych w punkcie drugim skargi kasacyjnej dotyczących "techniczności" przepisów ustawy o grach hazardowych i braku ich notyfikacji, to skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła zmiany stanu prawnego ustawy o grach hazardowych istotnego dla ustalonego i niepodważonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, co prawidłowo zaakcentowano na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji prawidłowo bowiem wskazał na art. 8 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, z którego wynika, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Tak więc ustawa zmieniająca ustawę o grach hazardowych weszła w życie 3 września 2015 r. – i co istotne – została notyfikowana Komisji Europejskiej 5 listopada 2014 r. pod numerem 2014/0537/PL. W związku z powyższym zmiany dokonane w ustawie o grach hazardowych poddano procedurze notyfikacyjnej dla podmiotu prowadzącego działalność w postaci gier na automatach poza kasynem gry, który został poddany kontroli ([...] października 2015 r.) po dniu wejścia w życie notyfikowanej ustawy o grach hazardowych (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie) powoduje, iż kwestia notyfikacji i techniczności przepisów stała bezzasadna. W konsekwencji Sąd I instancji słusznie stwierdził, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z [...] listopada 2016 r. jak i decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Częstochowie z [...] lutego 2016 r., nie można mówić o braku notyfikacji. Reasumując, Sąd I instancji akceptując stanowisko przyjęte przez organy celne zasadności wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry nie naruszył wskazanych w skargi kasacyjnej przepisów. Przyjęta przez Sąd I instancji, obszernie i przekonująca uzasadniona ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie budziła wątpliwości. Końcowo wskazać należy, że także żądanie skarżącej kasacyjnie w zakresie uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego jest niezrozumiałe, ponieważ takie rozstrzygnięcie oznaczałoby uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego, a więc w obrocie prawnym pozostałby decyzje organów celnych. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.