I OSK 207/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 167/18 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r. oddalił skargę M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, których "uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez pominięcie rozstrzygnięcia w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach" z 13 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 34/17; 2) art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952, z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, że mimo orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 28/07 brak jest podstaw do przyjęcia, że miarodajnym w sprawie jest termin faktycznej rezygnacji z pracy zarobkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że zgodnie z art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, skarga kasacyjna powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części (pkt 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (pkt 2) oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (pkt 3). Jednocześnie w myśl art. 177a ppsa, jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Analiza ostatniego z zacytowanych przepisów wskazuje, że brak przytoczenia w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia stanowi brak nieusuwalny. Przenosząc treść przytoczonych powyżej przepisów na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wskazał przepisów, które jego zdaniem Sąd pierwszej instancji naruszył, wydając zaskarżony wyrok. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie przytoczył w skardze podstawy kasacyjnej związanej z tym zarzutem. Powoduje to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może być rozpoznany ze względu na wystąpienie nieusuwalnego braku tego zarzutu. Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnej wykładni art. 24 ust. 2a uśr, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. Do wniosku tego dołączyła orzeczenie z [...] marca 2009 r. o stopniu niepełnosprawności matki, w którym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 2004 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2009 r. Z uwagi na powyższe wskazać należy, że generalną zasadę ustalania okresu zasiłkowego, na który przyznawane są świadczenia rodzinne, określa art. 24 ust. 2 uśr. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Należy jednakże podkreślić, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, przepis ten został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Wyrok ten spowodował wprowadzenie ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223 poz. 1456) do ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 24 ust. 2a, zgodnie którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Regulacja ta wprowadza zatem wyjątek od ogólnej zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych przewidzianej w art. 24 ust. 2 uśr, którego zastosowanie zostało ograniczone terminem trzymiesięcznym liczonym od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Termin ten został ustanowiony dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych i w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 197/18). W rozpoznawanej sprawie orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącej zostało wydane [...] marca 2009 r. natomiast wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2012 r. skarżąca złożyła dopiero [...] sierpnia 2017 r. tj. po upływie ponad ośmiu lat od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Oznacza to, że wniosek ten został niewątpliwie złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 24 ust. 2 a uśr. Jednocześnie należy odnotować, że zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych termin ustanowiony w art. 24 ust. 2a uśr ma charakter terminu materialnego, którego cechą wyróżniającą jest brak możliwości jego przywrócenia na podstawie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (por. T. Brzezicki (w:) P. Rączka (red.), B.Chludziński, A. Główczewska, T. Kuczyński, Ł. Maszewski, K. Rokicka-Murszewska, D. Sylwestrzak, D. Zawacka-Klonowska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 24, A.Kawecka (w:) K.Małysa-Sulińska (red.), A.Kawecka, J.Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 24, czy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3587/18, z 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3742/18, oraz z 11 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 197/18). Oznacza to, że niedochowanie tego terminu, w tym również z powodu braku pouczenia o możliwości złożenia określonego wniosku o świadczenie rodzinne – jak w skardze kasacyjnej wskazuje to jej autor – nie stanowi podstaw do przyznania świadczenia wstecz, od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 83 Konstytucji RP każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Warunkiem przestrzegania prawa jest jego znajomość, którą umożliwia publikowanie treści aktów normatywnych w odpowiednim dzienniku urzędowym. Powoduje to, że własne działania i zaniechania, w tym także kierowanie wniosków o przyznanie świadczeń rodzinnych z pominięciem ustawowych terminów, nie może być tłumaczone nieznajomością prawa (por. M. Florczak-Wątor (w:) P. Tuleja (red.), p. Czarny, B. Naleziński, P. Radzewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, lex on-line, uwagi do art. 83, teza 3). Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.