II OSK 2054/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 7 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 397/18 o odrzuceniu skargi K. O. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 397/18 odrzucił skargę K. O. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie – stanowisko wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w sprawie uznania zarzutów K. O. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.). Sąd zwrócił uwagę na brzmienie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., argumentując, że w aktualnym stanie prawnym nie jest dopuszczalne objęcie kontrolą sądową postanowień wierzyciela, których przedmiotem jest stanowisko co do zgłoszonych zarzutów. Aktualne brzmienie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Weszło ono w życie 15 sierpnia 2015 r. Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte skargą wniesioną po tej dacie (27 marca 2018 r.), a więc gdy przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidywały już kontroli sądowej postanowień w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła K. O., zaskarżając je w całości. Zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 15 sierpnia 2015 r. dotycząca kognicji sądu znajduje zastosowanie do sprawy w toku i tym samym bezzasadne przyjęcie braku kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zwrócenie się do Trybunatu Konstytucyjnego z zapytaniem co do zgodności z Konstytucją RP art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3, art. 45 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim umożliwia odrzucenie skargi z powodu braku kognicji Sądu w sprawach postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu do spraw w toku, co powoduje przede wszystkim ograniczenie prawa do sądu z pominięciem prawa już nabytego w kwestii tak zasadniczej jak ochrona zdrowia i przymus państwa z tym związany (pozbawia konstytucyjnego uprawnienia bez jakiegokolwiek uzasadnienia). Z uwagi na powyższe wniosła ponadto o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., odrzucając skargę na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym jako złożoną w sprawie wyłączonej spod kognicji sądów administracyjnych. Należy wskazać, że przyjęta w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego, z której wyprowadzane jest prawo do sądu, zakłada, że prawo do obrony sądowej następuje na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed sądem administracyjnym reguluje ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem warunkiem dopuszczalności skargi jest to, aby sprawa podlegała właściwości sądu administracyjnego, a więc mieściła się w ustawowym katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną z dnia 9 kwietnia 2015 r. wyłączał w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia spod właściwości sądów administracyjnych możliwość kontroli postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Kwestionując prawidłowość odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała na nieprawidłowe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc, że Sąd pierwszej instancji zastosował przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w treści znowelizowanej, ograniczającej kognicję sądu, pomimo że powyższe nie wynika z treści przepisu. Skarżąca kasacyjnie pomija, że w treści zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 2 ustawy nowelizującej, stanowiącego, że przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Skarżąca kasacyjnie błędnie przyjmuje, jakoby w analizowanym zakresie ustawa nowelizująca znajdowała zastosowanie do sprawy w toku. Należy w tym zakresie odróżnić tok postępowania egzekucyjnego w administracji oraz zainicjowanie wniesieniem skargi odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że z mocy art. 2 ustawy nowelizującej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 15 sierpnia 2015 r., przy czym chodzi tu o wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, którego moment określa data wniesienia skargi. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane po dniu 15 sierpnia 2015 r. (skarga nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 27 marca 2018 r.), zatem już po nowelizacji art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Wobec tego, że skarga została złożona na postanowienie wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że celem ustawy nowelizacyjnej było zmodyfikowanie reguł postępowania sądowego i przedstawionej przez stronę wątpliwości prawnej nie można rozstrzygnąć w sposób przez nią wskazany, odnosząc użyte w treści art. 2 ustawy nowelizującej pojęcie "postępowań" do postępowań innych niż postępowanie sądowoadministracyjne. W tych warunkach ustalenie przez Sąd, że postępowanie przed sądem administracyjnym zainicjowane skargą w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym wszczęte zostało po 15 sierpnia 2015 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji obejmującej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., uzasadniało uwzględnienie nowej, aktualnej na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji treści tego przepisu. Stąd w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie było normy procesowej, która przyznawałaby osobie wnoszącej skargę na postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym stosowne uprawnienie procesowe, co w świetle art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. czyniło skargę niedopuszczalną. Jedynie na marginesie zwrócić warto uwagę, że jak wynika z akt administracyjnych postępowanie egzekucyjne w administracji w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 13 grudnia 2017 r. (z chwilą doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego), tj. ponad dwa lata po wejściu w życie omawianej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle powyższego argumentacja autora skargi kasacyjnej sugerująca istnienie stanu sprawy "w toku" na dzień wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej oceniona musi zostać jako zupełnie niezasadna i oderwana od realiów tej konkretnej sprawy. Odnosząc się do wniosku strony dotyczącego skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. ze wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego wniosku, nie podzielając obaw strony co do zamknięcia drogi sądowej w sprawie postanowień w przedmiocie bezzasadności zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Należy wskazać, że wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. zawężenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych poprzez wykluczenie możliwości sądowej kontroli m.in. postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie pozbawia strony skutecznej ochrony swoich praw, lecz możliwość uzyskania tej ochrony przenosi na późniejszy etap postępowania, na co trafnie zwrócił uwagę także Sąd pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia projektu wspomnianej ustawy nowelizującej (Sejm RP VII kadencji, nr druku 1633; dostępne na: http://www.sejm.gov.pl) incydentalny charakter postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela zadecydował o uznaniu zasadności kontroli tego rodzaju aktu w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. Innymi słowy, rezygnacja przez ustawodawcę z możliwości bezpośredniego zaskarżenia postanowienia wierzyciela zapadłego w przedmiocie zgłoszonych zarzutów nie oznacza, że rozstrzygnięcie to zostało wyłączone spod sądowej kontroli. Ochrona ta zagwarantowana jest poprzez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego merytorycznego rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego w tym przedmiocie wydanego, na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.). Wprawdzie postanowienia wierzyciela wydane w przedmiocie zgłoszonych zarzutów nie podlegają od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej, lecz na mocy art. 135 p.p.s.a. sąd dokonuje ich kontroli w postępowaniu ze skargi na końcowe postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. Z tego względu brak również było podstaw do zawieszenia postępowania, o co wnioskowała skarżąca kasacyjnie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.