III SAB/Łd 72/17

Dnia 11 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 roku sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wykonania zjazdu postanawia: odrzucić skargę. III SAB/Łd 72/17 U Z A S A D N I E N I E M. O. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie wniosku o zapewnienie dostępu do działek poprzez wykonanie zjazdu. Zdaniem skarżącego, Wójt na potrzeby przebudowy drogi dojazdowej do terenów inwestycyjnych we wsi [...] z rażącym naruszeniem prawa dokonał podziału działek skarżącego nr: 117/9, 117/12, 117/22 stosując tzw. specustawę drogową (ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.). Zdaniem skarżącego, dokonano wywłaszczenia jego nieruchomości i zlikwidowano dotychczasowe zjazdy z drogi przez wieś. Wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniły się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości. Wójt Gminy [...] pozbawił skarżącego własności tej części działki, która miała zjazdy z drogi, ale w projekcie przebudowy drogi zjazdów do działek nie zapewnił. W miejscu, gdzie przed wywłaszczeniem były zjazdy, wybudowano chodnik i przejście dla pieszych. Dalej skarżący wyjaśnił, że wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wykonanie zjazdów z drogi gminnej (z działki drogowej nr 117/32) do swoich działek nr: 117/32, 177/7, wykonanie dojazdu do działek nr: 117/24, 117/21, a także utwardzenie drogi gminnej (działka drogowa nr 117/34) na odcinku 70 metrów, tak aby miał dojazd do swoich działek. Wyjaśnił w związku z tym, że nie został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wójt Gminy [...] dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od złożenia wniosku z 25 marca 2017 r. do dnia składania skargi wniosek nie został rozpoznany. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w 8 k.p.a. i zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Naruszył również art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2017, poz. 2222 ze zm.), zgodnie z którym budowa zjazdu lub odmowa budowy zjazdu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał, że 13 marca 2017 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. - za pośrednictwem Wójta Gminy [...] - złożył do organu II instancji - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Do dnia składania skargi nie otrzymał od Wójta zawiadomienia o przekazaniu zażalenia do organu II instancji. W dniu 1 sierpnia 2017 r. M. O. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] opisując nowe okoliczności w sprawie zaniedbań i nienależytego wykonywania zadań zarządcy dróg gminnych. Jak wyjaśnił, rada gminy odrzuciła skargę jako bezzasadną. W uzasadnieniu podano, że budowa zjazdów jest obowiązkiem właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącego, stanowiska rady gminy opisanego w uzasadnieniu uchwały Nr [...] z [...] nie można uznać za decyzję o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, o której mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącego, niedopuszczalna jest sytuacja w której rada gminy rozstrzyga za zarządcę drogi - Wójta, który przy przebudowie drogi nie wywiązał się z ustawowych obowiązków i przerzuca na skarżącego - jako właściciela działek - obowiązek wykonania zjazdów, których skarżącego wcześniej pozbawił. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] nie wypełnił żadnego z obowiązków, które ciążą na nim w sytuacji przekroczenia terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, ani nie zrealizował obowiązków jakie ciążą na zarządcy dróg gminnych. W związku powyższym wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Wójta Gminy [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1169 ze zm.) w zw. z art. 149 ustawy p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Zdaniem organu, wnioski skarżącego z 26 stycznia 2012 r. o wykonanie zjazdów z przebudowywanej drogi wewnętrznej w [...], gm. [...] na działki skarżącego oraz z 25 marca 2015 r. o wykonanie z drogi gminnej, tj. z działki drogowej 117/32 do działek skarżącego 117/32 i 177/7, 117/24 i 117/21 zjazdów, a także utwardzenie drogi gminnej w celu zapewnienia dojazdu do działek skarżącego samochodami ciężarowymi w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej nie mają charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. i nie wszczynają postępowania na podstawie art. 61 k.p.a. Ponadto, zdaniem organu, przed podziałem działek skarżącego na podstawie tzw. specustawy drogowej nie było zjazdów z drogi do posesji skarżącego. Zjazd do nieruchomości skarżącego został wykonany w ramach realizacji zadania "Budowa drogi gminnej dojazdowej z chodnikiem i infrastrukturą towarzysząca do gminnych terenów inwestycyjnych we wsi [...], gm. [...] na podstawie umowy z 25 lutego 2013 roku". Powyższe zadanie gminne zostało odebrane bez uwag 16 września 2013 r. przy udziale Inspektora Nadzoru Inwestorskiego. Zdaniem organu, skarżący nie jest zadowolony z wybudowanego zjazdu w ramach powyższego zadania inwestycyjnego co wyklucza możliwość przypisania Wójtowi Gminy [...] zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego skarga na działanie Wójta Gminy [...] z 1 sierpnia 2017 r. została rozpatrzona przez Radę Gminy w [...][...] i została uznana za bezzasadną. Organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności. Reasumując, organ stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy, wnioski skarżącego nie wszczynają postępowania administracyjnego i nie dają podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Dlatego też nie można zarzucić Wójtowi Gminy [...] bezczynności. Z uwagi na powyższe, organ uznał, że zarzuty podnoszone w skardze są bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) [dalej: ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 ustawy p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi jest bezczynność w sprawie wybudowania przez Gminę [...] zjazdów indywidualnych z drogi gminnej (z działki drogowej nr 117/32) do działek skarżącego nr: 1177/32 i 177/7, wykonania dojazdu do działek nr: 117/24, 117/21, a także utwardzenie drogi gminnej (działka drogowa nr 117/34) na odcinku 70 m. Zdaniem skarżącego przedmiotowe zjazdy istniały i zostały zlikwidowane w wyniku przebudowy drogi. Wyjaśnić w związku z tym należy, iż kwestia zjazdów z dróg publicznych jest uregulowana w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.). Art. 29 tej ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). W przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Ustęp 1 dotyczy zatem lokalizacji zjazdu lub przebudowy zjazdu istniejącego, a ustęp 2 budowy lub przebudowy zjazdów w przypadku budowy lub przebudowy drogi. W pierwszej kolejności pojawia się wątpliwość na gruncie art. 29 ust. 2 ustawy, jaki charakter ma budowa zajazdu czy odmowa budowy zjazdu i czy wymaga wydania decyzji. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera w tym zakresie odpowiedzi i nie wskazuje przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. Jest to bowiem czynność materialnotechniczna o ile dochodzi do budowy lub przebudowy drogi. Warunkiem przystąpienia do budowy lub przebudowy drogi jest natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę, zatem organ nie może dokonać czynności materialnotechnicznej odtworzenia zjazdu na wniosek, bez przeprowadzenia odrębnej procedury na gruncie przepisów budowlanych. Art. 29 ust. 2 tej ustawy stanowi jedynie normę kompetencyjną i nie określa formy działania organu, nie stanowi normy postępowania o charakterze materialnoprawnym. Zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepisy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenia (odtworzenia) zjazdu. Ustawodawca wskazuje jedynie podmiot zobowiązany do budowy i przebudowy zjazdów w sytuacji, gdy zarządca drogi do takiej budowy lub przebudowy przystępuje. W przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi ma obowiązek podjąć czynność w postaci budowy lub przebudowy zjazdów czyniąc to albo na podstawie pozwolenia na budowę, bądź też w oparciu o dokonane zgłoszenie, w zależności od wykonywanych robót budowlanych. Jest to zatem czynność nakazana prawem, którą w przypadku spełnienia innych warunków organ administracji zobowiązany jest podjąć. W tych okolicznościach, żądanie skarżącego nie mogło zostać załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej czy czynności. Poza zakresem sprawy o stwierdzenie bezczynności pozostają ewentualne ustalenia co do tego, czy zjazd istotnie istniał lub jakie były przyczyny ewentualnej rezygnacji zarządcy drogi z odtworzenia w dawnym miejscu zjazdu, gdyż jest to sfera działań inwestycyjnych zarządcy w ramach prowadzonego procesu budowlanego a nie działań w trybie ustawy o drogach publicznych. Skarżący domaga się odtworzenia istniejącego uprzednio zjazdu, które to żądanie nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie stanowi podstawy do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu, a nawet wybudowania przez zarządcę zjazdu. Przedmiotem skargi na bezczynność mogą być tylko takie postępowania, w których organ wydaje akty określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy p.p.s.a., czyli decyzje administracyjne (pkt 1), określone kategorie postanowień (pkt 2 i 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Zatem zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony (por. mi.in. uzasadnienie wyroku z 2 marca 2017 r.w sprawie III SAB/Kr 77/16). Wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publicznoprawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Natomiast ani art. 29 ust. 2 ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu. W ocenie Sądu, odtworzenie zjazdu w związku z wykonywaniem budowy lub przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy prawa obywatela w sferze publicznoprawnej. Biorąc pod uwagę powyższe, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak jest przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku skarżącego. Skoro więc brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. R.T.