II OSK 3568/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1034/18 w sprawie ze sprzeciwu C. P.. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 maja 2018 r. VII SA/Wa 1034/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw C. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł C. P., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasatoryjnej zamiast decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy brak było ku temu obiektywnych podstaw, albowiem organ I instancji tj. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał decyzję bez naruszenia przepisów postępowania w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gorzowa Wlkp. z powodu rażącego naruszenia prawa, a więc na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że nie można zgodzić się z treścią decyzji organu II Instancji, od której skarżący wniósł sprzeciw. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji uznał, że wydana decyzja jest prawidłowa, a w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia kwestii naruszenia § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W toku wieloletniego postępowania, podczas którego zebrano kompletną dokumentację techniczną, projektową, wykonano szereg oględzin, a sam skarżący przedstawił dokładną i kompletną dokumentację zdjęciową wydanie decyzji kasatoryjnej jawi się, zdaniem skarżącego, jako bezzasadne. Zaniechanie dokonania kontroli w odniesieniu do wskazanych robót budowlanych, w szczególności w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rozwiązaniami architektoniczno-budowlanymi oraz przepisami techniczno-budowlanymi mogło być z łatwością uzupełnione przez organ II instancji na podstawie dostępnego, obszernego materiału dowodowego. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem, jak wskazał skarżący, oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, w ocenie strony, nie doszło do wypełnienia obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia decyzji organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze, że zgodnie z art. 182 § 2a oraz § 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna obejmuje zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w związku z niewłaściwie zastosowanym art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie inne założenie, niż wynikające z powołanego przepisu, zrealizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w odniesieniu do objętej sprzeciwem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, akcentując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona nie wskazała, w czym konkretnie upatruje naruszenia art. 64e p.p.s.a. przez Sąd I instancji, w szczególności nie wykazała, że Sąd I instancji naruszył wyznaczone tym przepisem granice orzekania w sprawie sprzeciwu od decyzji. Wykroczenia poza te granice Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie stwierdził. Dokonana przez Sąd I instancji w ramach rozpatrzenia sprzeciwu ocena decyzji kasatoryjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy, gdyż sprowadzała się do dokonania oceny, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie badał kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. W skardze kasacyjnej nie jest to kwestionowane. Analiza zarzutów kasacyjnych dowodzi, że zamiarem skarżącego kasacyjnie było podważenie stanowiska Sądu I instancji, iż okoliczności rozpoznawanej przez ten Sąd sprawy uzasadniały skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Do takiego wyniku sprawy skarżący dąży, kierując przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny jednakże uznaje, że wskazana podstawa kasacyjna jest niekompletna i niewystarczająca do skutecznego zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji oceny prawnej odnoszącej się do istnienia w sprawie uzasadnionej podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć trzeba, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest przepisem o charakterze formalnym, stanowiącym o kompetencji umożliwiającej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy zaistnieniu określonych w tym przepisie przesłanek. Wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie. Wystąpienie tych przesłanek należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego, na której podstawie organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Mając powyższe na względzie, skoro zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. może nastąpić po stwierdzeniu przez organ uchybień we wskazanym powyżej zakresie, to ograniczenie się w sformułowaniu podstaw skargi kasacyjnej do przywołania art. 138 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia, jeżeli nie jest połączone ze wskazaniem przepisów, którym organ miał uchybić, wydając decyzję kasacyjną o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Naruszenie przepisu wynikowego, jakim jest przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co powoduje, że aby zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. mógł wywołać zamierzony skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie tych przepisów postępowania, których zastosowanie zostało niewłaściwie ocenione przez Sąd I instancji. Takiego powiązania rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera, co uwzględniając zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, uniemożliwiało poszukiwanie takich naruszeń w postępowaniu kasacyjnym z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w tym zakresie zauważyć, że w treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienił konkretne wady, które obarczały decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tak ze względu na niedostatek ustaleń, które powinny stanowić podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia, jak i nieprawidłową, albowiem uproszczoną analizę prawną zidentyfikowanych uchybień, których dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G., a której wymóg przeprowadzenia wynikał z niemożności utożsamiania każdego naruszenia prawa z naruszeniem kwalifikowanym o cechach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). pełną aprobatę dla takiej oceny prawnej wyraził Sąd, wskazując konkretne argumenty stojące za tym stanowiskiem, wobec czego oczywiście niewystarczające było podjęcie z tymi argumentami polemiki tak ograniczonej do zaakcentowania, że organ jednak dysponował "obszernym materiałem dowodowym", jak i zorientowania zaistniałego sporu prawnego wyłącznie na te kwestie, które jedynie w przekonaniu skarżącego, a niekoniecznie Sądu, powinny determinować ocenę zasadności wniesionej skargi. W złożonej skardze kasacyjnej skarżący podkreślił, że "zaistniałe wątpliwości nie były wątpliwościami istotnymi" (s. 4 skargi kasacyjnej), niemniej wniosek taki całkowicie abstrahował od ujawnienia przyczyn, z powodu których należało odmienną w tym zakresie ocenę Sądu na gruncie prawnym zakwestionować jako błędną. Powodowało to, że poza wadliwym sformułowaniem podstaw kasacyjnych, także uzasadnienie wniesionego środka zaskarżenia ze względu na jego ogólnikowość i powierzchowność sformułowanych w nim argumentów obarczone było brakami, które uniemożliwiały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozważenie spornej kwestii dotyczącej zaistnienia w sprawie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.