I OSK 3404/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 95/18 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 95/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] października 2017 r. skarżący zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej zwanego GOPS) z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu zużytej energii elektrycznej w kwocie 2.200,00 złotych. Decyzją z [...] października 2017 r. Wójt Gminy S. przyznał skarżącemu, pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu zużytej energii elektrycznej w wysokości 100,00 złotych, w związku z realizacją postanowień kontraktu socjalnego cz. III pkt 2 z dnia [...] lipca 2017 r. zawartego między skarżącym a GOPS. Dokonując analizy sytuacji finansowej i osobistej skarżącego oraz udzielanego mu wsparcia finansowego organ uznał, że udzielana pomoc uwzględnia potrzeby skarżącego i jest adekwatna do możliwości, jakie może zaoferować ośrodek dysponujący określonym budżetem. Organ zauważył przy tym, że choć żaden z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz.U. z 2018 poz. 1508), zwanej dalej u.p.s., nie reguluje częstotliwości ubiegania się o zasiłek celowy, to nie może taka pomoc mieć charakteru comiesięcznego regularnego wsparcia. Zasiłek celowy ma bowiem charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zwróciło uwagę na cele pomocy społecznej oraz dokonało oceny sytuacji życiowej skarżącego. Zaakcentowało m.in., że skarżący nie jest osobą nieporadną, korzysta nieodpłatnie z mieszkania, a ponadto uzyskuje pomoc rzeczową od syna, byłej żony, sąsiadów i znajomych. Kolegium wyjaśniło, że pomoc społeczna nie może polegać na wyrównaniu wszystkich niedostatków nawet o charakterze elementarnym, gdyż pełni ona jedynie funkcję uzupełniającą w stosunku do własnych możliwości podopiecznych, którzy zobowiązani są do czynienia starań o rozwiązywanie swoich problemów życiowych przede wszystkim we własnym zakresie. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanych zasiłków, albowiem nie żądał zaspokojenia wszystkich jego potrzeb, a wyłączenie drobnej ich części. Wskazał na ustawowy obowiązek udzielenia pomocy osobie potrzebującej oraz na nadwyżkę środków finansowych pozostających w budżecie GOPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że nie jest ona zasadna. Sąd pierwszej instancji podał, że choć skarżącemu – z uwagi na jego trudną sytuację - przysługuje prawo do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej to przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, powodując, iż nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Samo przyznanie, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od uznania organu wydającego decyzję i limitowane są posiadanymi przez organy administracji środkami finansowymi. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spłata zaległości w płatnościach na rzecz podmiotów trzecich nie mieści się w pojęciu zaspokajania niezbędnej potrzeby bytowej, określonej w regulacji art. 39 ust. 1 u.p.s. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, że koszty utrzymania domu stanowiącego własność osoby trzeciej powinny być ponoszone przez tę osobę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że przyznanie zasiłku celowego na pokrycie zaległości w opłatach za energię elektryczną oznaczałoby, że pomoc społeczna przeznaczona została na opłacenie zaległości w kosztach utrzymania domu będącego własnością syna skarżącego, który nie występował o przyznanie mu tego świadczenia i nie wiadomo, czy w ogóle spełnia przesłanki pozwalające mu na przyznanie środków publicznych z tytułu zasiłków z pomocy społecznej. Nadto wskazał, że organy państwa nie są zobligowane do ponoszenia ze środków publicznych kosztów utrzymania całego domu tylko ze tego powodu, że zamieszkuje w nim skarżący. Mimo powyższego naruszenia przez organy art. 39 ust. 1 u.p.s. Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji wskazując na zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius. Zdaniem Sąd pierwszej instancji dokonana przez organ ocena wszystkich okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącemu wnioskowanej była należyta i nie przekroczyła granic swobodnego uznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy te są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Według Sądu pierwszej instancji wykorzystanie przez pół roku 20% środków budżetowych organu, nie oznacza, że środki te nie zostaną wykorzystane do końca roku, jak również, że w tej sytuacji organ powinien środki przeznaczyć na wszystkie zgłaszane potrzeby osób uprawnionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykracza poza kognicję sądu administracyjnego wyznaczoną przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 23, ze zm.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnie polegającą na uznaniu, iż przepis ten swą dyspozycją nie obejmuje sytuacji ubiegania się o zasiłek celowy mający pokryć zaległe zobowiązania z tytułu rachunków za energię elektryczną domu należącego do syna skarżącego, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym dorobkiem judykatów sądów administracyjnych oraz poglądem doktryny katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny, ergo na podstawie ww. przepisu ustawy możliwym było przyznanie zasiłku celowego skarżącemu na pokrycie całości kosztów zaległych zobowiązań powstałych z tytułu dostarczania energii elektrycznej do nieruchomości w której faktycznie przebywa skarżący. Podniósł także zarzuty naruszenia prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku odniesienia się do całokształtu stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności do okoliczności, iż dom w którym mieszka skarżący co prawda na mocy testamentu odziedziczył jego syn, jednakże fakt zamieszkiwania w ww. nieruchomości generuje znacznie niższe koszty, aniżeli najem mieszkania jak również braku wskazania podstawy prawnej stanowiska zaprezentowanego przez Sąd; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela, przejawiającego się w nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz błędną interpretację przepisów prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a w szczególności stwierdzeniu, że gospodarowanie środkami pieniężnymi przez ośrodek pomocy społecznej jest irrelewantne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ewentualnie - w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 4 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała dotychczasowe stanowisko, cofając przy tym zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący oparł tę skargę na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w powołanym przepisie, uwzględniając ustalony w sprawie przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 p.p.s.a. Z rozważań Sądu pierwszej instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Przypomnieć przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarcie w uzasadnieniu wyroku innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania, wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w aspekcie oddalenia skargi bowiem ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy został oparty o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności na przeprowadzonym ze skarżącym wywiadzie środowiskowym. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, tj. uwzględnienia słusznego interesu strony. Przepis ten stanowi bowiem ogólną zasadę postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a uzasadnienie faktyczne decyzji wydanej w sprawie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie skarżącego kasacyjnie uwzględnienie słusznego interesu strony przez Sąd winno skutkować uchyleniem decyzji organu i podjęciem orzeczenia zgodnie z jego oczekiwaniami. Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznego interesu strony nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie ogólnej zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela - w szczególności, jeżeli uwzględnienie tego interesu spowodowałoby podjęcie rozstrzygnięcia niezgodnego z obowiązującymi w tym zakresie normami prawa materialnego. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny również temu zarzutowi odmówił trafności. Wskazany przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s., to prawidłowy jest wniosek, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Wskazać należy, że kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej sformułowane w art. 2 - 4 u.p.s. Takie ustawowe kryterium legło także u podstaw oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, którą to kontrolę przeprowadził Sąd pierwszej instancji. Podnieść jednocześnie należy, że art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym m.in. art. 3 ust. 4 obligującym organy do uwzględnienia przy rozważaniu przyznania pomocy własnych możliwości finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania. Takie rozstrzygnięcie jest przy tym dodatkowo uzasadnione w sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc, korzystał z niej w ostatnim okresie czasu w identycznej lub innej formie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżący jest objęty systematyczną opieką GOPS w S. Jak bowiem wynika z akt sprawy w wyniku rozpoznania 6 wniosków skarżącego o przyznanie zasiłków celowych m.in. w związku z realizacją postanowień kontraktu socjalnego, organ przyznał skarżącemu 3 zasiłki celowe w wysokości 200,00 zł, 100,00 zł, 50,00 zł oraz zasiłek okresowy przysługujący za wrzesień 2017 r. Łączna kwota zasiłków celowych przyznanych we wrześniu 2017 r. wyniosła 350,00 zł, zaś zasiłek okresowy wyniósł 317,00 zł, co dało łączną kwotę 667,00 zł. W kontekście wnioskowanego zasiłku celowego na pokrycie kosztów energii elektrycznej szczególnego podkreślenia wymaga, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżącemu przyznano zasiłek celowy w wysokości 200,00 zł na opłacenie faktur za energię elektryczną, wodę i telefon. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że GOPS w Sońsku systematycznie pochyla się nad potrzebami skarżącego. Musi jednak kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną skarżącego, ale i własnymi możliwościami finansowymi. Musi mieć także na względzie ogólną liczbę osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszane przez nich żądania. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zauważył, że przyznanie zasiłku celowego na pokrycie zaległości w opłatach za energię elektryczną oznaczałoby, że pomoc społeczna przeznaczona została na opłacenie zaległości w kosztach utrzymania domu będącego własnością syna skarżącego, który nie występował o przyznanie mu tego świadczenia i nie wiadomo, czy w ogóle spełnia przesłanki pozwalające mu na przyznanie środków publicznych z tytułu zasiłków z pomocy społecznej. Nawet zatem trudna sytuacja skarżącego, która nie jest kwestionowana zarówno przez organy obu instancji, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania pomocy na pokrycie wnioskowanych kosztów. Choć skarżący spełniał kryteria uprawniające go do otrzymania zasiłku celowego, to zasadniczo z powodu ograniczonych możliwości finansowych organu, a które to powody organ przedstawił, oraz z uwagi na wysokość dotychczas przyznanej stronie pomocy, skarżący nie musiał jej otrzymać. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.