I OSK 3348/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 90/18 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 90/18 oddalił skargę A. K. (dalej powoływanego jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 10 października 2017 r. o przyznanie zasiłku celowego, odmówił skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie 350 zł na odnowienie liter na pomniku matki - Z. K., na cmentarzu [...] w [...]. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołał treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769, ze zm.; dalej jako ustawa) i wyjaśnił, że wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego są: sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Celami pomocy społecznej określonymi w art. 2 i 3 ustawy jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie samodzielnie pokonać, umożliwienie osobie lub rodzinie życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Cele te osiąga się poprzez wyprowadzenie osoby z systemu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna udzielana jest bowiem osobom, czy rodzinom między innymi z powodu ich ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, ciężkiej choroby. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy organ ustalił, że skarżący mieszka samodzielnie w domu o powierzchni 90 m2, budynek zaś wyposażony jest we wszystkie potrzebne media. Dom i nieruchomość tworzy siedlisko które jest centrum życiowym skarżącego od wielu lat. Na mocy testamentu nieruchomość w całości odziedziczył syn skarżącego. Skarżący nie wystąpi o zachowek, ponieważ utraciłby miejsce zamieszkania. Syn musiałby sprzedać nieruchomość, a on sam stałby się bezdomnym, z niewielką kwotą pieniędzy. Oświadczył także, że w miesiącu sierpniu 2017 r. nie uzyskał żadnego dochodu, nie korzystał też z karty płatniczej syna, nie podejmuje żadnej pracy, jest zarejestrowany w PUP w [...] jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, ponadto otrzymuje pomoc rzeczową i żywnościową od syna, znajomych i sąsiadów. Syn również ponosi częściowo wydatki utrzymania domu i opłacania rachunków, pomaga ojcu w zakresie utrzymania domu, wnoszenia opłat za energię, zakupu drewna opałowego na zimę, zakupu jedzenia dla ojca oraz karmy dla psów, co średnio miesięcznie wynosi ok. 670,00 zł. Organ wskazał, że na 13 wniosków złożonych w GOPS o zasiłek celowy przyznano skarżącemu pomoc w postaci zasiłków celowych i okresowego ogółem na kwotę 582 zł. Podkreślił przy tym, że skarżący nie jest osobą nieporadną, korzysta nieodpłatnie z mieszkania, a ponadto uzyskuje pomoc rzeczową od syna, byłej żony, sąsiadów i znajomych. Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że pomoc społeczna pełni funkcję wspomagania osób i rodzin w rozwiązywaniu trudności życiowych, w tym materialnych, ale niekoniecznie służy zaspokajaniu ich potrzeb w całości. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy i stwierdził, że w przepisie tym użyto sformułowania "może być przyznany", co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem, które może, ale nie musi zostać przyznane, nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby to świadczenie otrzymać. Organ administracji ma więc swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Wyjaśnił także, że kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257, dalej jako k.p.a.) oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. W tym kontekście Sąd I instancji uznał, że organy administracji nie uchybiły wskazanym powyżej przepisom, w wystarczającym stopniu zebrały i oceniły materiał dowodowy. Organ poddał należytej ocenie wszystkie okoliczności sprawy. Przy dokonywaniu tej oceny organ odwoławczy nie przekroczył granic swobodnego uznania. Sąd podzielił także pogląd organów, że pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu, bowiem celem tej instytucji jest wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu ich trudnej sytuacji życiowej. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zdaniem Sądu fakt, że organ nie wykorzystuje wszystkich środków budżetowych na wypłatę zasiłków celowych nie oznacza, że zobowiązany jest zaspakajać wszystkie potrzeby zgłaszane przez stronę, tym bardziej, że zgłoszona potrzeba nie mieści się w pojęciu "niezbędnej" potrzeby bytowej. Uznając skargę za niezasadną Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego w ramach przyznanego prawa pomocy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez błędną wykładnie polegającą na uznaniu, iż przepis ten swą dyspozycją nie obejmuje sytuacji ubiegania się o zasiłek celowy mający pokryć koszty odnowienia liter na grobie zmarłej matki, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym dorobkiem judykatów sądów administracyjnych oraz poglądem doktryny katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny, ergo na podstawie ww. przepisu ustawy możliwym było przyznanie zasiłku celowego skarżącemu na pokrycie kosztów odnowienia liter na grobie; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku odniesienia się do całokształtu stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności braku wyjaśnienia dlaczego koszty pogrzebu wymienione w art. 39 ust. 2 ustawy, nie obejmują kosztów związanych z koniecznością odnowienia liter na grobie zmarłego członka rodziny; 3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela, przejawiającego się w nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz błędną interpretację przepisów prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a w szczególności stwierdzeniu, że gospodarowanie środkami pieniężnymi przez ośrodek pomocy społecznej jest irrelewantne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Przepis ten określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając ustalony w sprawie przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 p.p.s.a. Z rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Przypomnieć przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarcie w uzasadnieniu wyroku innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania, wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w aspekcie oddalenia skargi bowiem ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy został oparty o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności na przeprowadzonym ze skarżącym wywiadzie środowiskowym. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, tj. uwzględnienia słusznego interesu strony. Przepis ten stanowi bowiem ogólną zasadę postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a uzasadnienie faktyczne decyzji wydanej w sprawie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie skarżącego kasacyjnie uwzględnienie słusznego interesu strony przez Sąd winno skutkować uchyleniem decyzji organu i podjęcia orzeczenia, zgodnie z jego oczekiwaniami. Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznego interesu strony nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie ogólnej zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela - w szczególności, jeżeli uwzględnienie tego interesu spowodowałoby podjęcie rozstrzygnięcia niezgodnego z obowiązującymi w tym zakresie normami prawa materialnego. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Wskazany przepis art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy, to prawidłowy jest wniosek, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Ponadto wyjaśnić należy, że omawiany przepis jedynie przykładowo wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Jego założeniem jest, iż ma on zaspokoić niezbędną potrzebę bytową, tj. taką która związana jest z codziennym życiem i codziennym zaspokajaniem potrzeb żywieniowych, zdrowotnych, mieszkaniowych, edukacyjnych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1022/06, LEX nr 349601). Zgodnie z zawartą w ust. 1 art. 39 ustawy zasadą kierunkową zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że pomoc finansowa na odnowienie liter na pomniku matki wykracza poza zakres "zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych". Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, chodzi o taką potrzebę życia codziennego bez której nie można się obyć, bez której zaspokojenia wnioskodawca nie może egzystować i zagrożone są warunki jego istnienia, w szczególności zdrowie i życie. Takiego charakteru nie ma zaś pomoc na odnowienie liter na pomniku matki. Nie podlega wątpliwości, że pamięć o zmarłych oraz troska o miejsce pochówku może stanowić elementarną potrzebę każdego człowieka, na co wskazuje skarżący kasacyjnie, jednakże koszty z tym związane nie mogą być uznane za "zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych" osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, a tylko w takim przypadku mógłby być przyznany zasiłek celowy. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wykluczające możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego na odnowę liter na grobie zmarłej matki wobec uznania, że wydatki te nie stanowią dla skarżącego "niezbędnej potrzeby bytowej" nie narusza prawa materialnego, dlatego zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwiony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.