II SAB/Op 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla do rozpoznania wniosku Fundacji A z siedzibą w [...] z dnia 26 lutego 2018 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla na rzecz skarżącej Fundacji A z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Fundacja A w siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając Prezydentowi Kędzierzyna-Koźla bezczynność w zakresie załatwienia wniosku z dnia 26 lutego 2018 r. Podniosła, że organ naruszył art. 61 Konstytucji RP i art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13, art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm., w dalszej części przywoływana jako u.d.i.p.). Na podstawie tak sformułowanego zarzutu wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia 26 lutego 2018 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wywodziła, że w dniu 26 lutego 2018 r., korzystając z poczty elektronicznej, w nawiązaniu do interpelacji radnego T. S., zwróciła się do Prezydenta Kędzierzyna-Koźla o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: – "jak wysoko oprocentowana jest lokata środków w wysokości 10 mln zł, o której mowa w odpowiedzi na interpelację radnego T. S., i na jaki okres została założona; – kto założył tę lokatę (urząd miasta czy B), – zysk z oprocentowania trafi do budżetu miasta czy do budżetu B, – ile ostatecznie wyniosła sprzedaż [...], skoro w interpelacji mówi się o części środków, które trafiły na lokatę; – jaka jest wysokość pozostałych środków ze sprzedaży [...], a pozostających na koncie B; – czy środki znajdują się na oprocentowanym koncie czy też na innej lokacie? Jak wysoko oprocentowana jest ta kwota; – z ostatniego zdania odpowiedzi na pierwszą część można wnioskować, że pozostała kwota środków ze sprzedaży może pozostać w B? Dlaczego, skoro we wcześniejszych deklaracjach padały informacje, że środki mają zostać spożytkowane na inwestycje dla budżetu miasta?" Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 22 marca 2018 r. (pismo z dnia 14 marca 2018 r.) otrzymała odpowiedź w formie e-mail (załącznik [...]), nie zawierającego jednak odpowiedzi na zadane pytania. Jednocześnie w piśmie datowanym na dzień 14 marca 2018 r., Prezydent Kędzierzyna-Koźla, powołując się na przepisy u.d.i.p., poinformował Fundację na ręce prezesa K. N., że: "interpelacja T. S. dotyczyła finansowych konsekwencji sprzedaży nieruchomości - tzw. [...] przez B w kontekście dwustronnych porozumień między gminą Kędzierzyn-Koźle a B w zakresie umówionego ścisłego współdziałania w procesie realizacji istotnych dla miasta inwestycji. Realizacja tychże przedsięwzięć winna odbywać się w ten sposób, że zamiennie gmina lub B, będzie przeznaczała środki ze sprzedaży ww. nieruchomości na konkretne prorozwojowe inwestycje, lub inwestycje infrastrukturalne. Aktualnie środki pieniężne, uwzględniając odprowadzone daniny publicznoprawne (w tym VAT), pozostają w dyspozycji B, ulokowane w banku - zgodnie z aktualnym oprocentowaniem. Treść odpowiedzi na wskazaną interpelację nie przesądza o definitywnym przeznaczeniu środków pieniężnych z transakcji. Istotnym pozostaje, aby odczytywać działania gminy w kontekście realizacji inwestycji miejskich w płaszczyźnie współdziałania ze Spółką B, w której gmina ma ponad 90% udziałów i poprzez stosowny nadzór właścicielski oraz ścisłą współpracę z B, realizuje i będzie realizowała inwestycje dla mieszkańców, bądź to w ramach budżetu miasta, bądź poprzez B." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podkreślił, że nie pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku strony, albowiem w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia żądania, poinformował Fundację, że wniosek zostanie rozpoznany w terminie 2 miesięcy, a to na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Po czym, w dniu 22 marca 2018 r. udzielił skarżącej pisemnej odpowiedzi. Zatem, już z tej przyczyny organ uznaje skargę za bezzasadną. Nadto zwraca uwagę, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub decyzji umarzającej postępowanie. Według organu, treść odpowiedzi na wniosek jasno i precyzyjnie informuje skarżącą, co jest faktem powszechnie znanym, że nieruchomość "[...]" została sprzedana przez B Sp. z o.o. Tym samym, w przekonaniu organu, oczywiste jest, że wysokość z oprocentowania lokat uzyskanych ze sprzedaży ww. nieruchomości przez Spółkę oraz inne szczegółowe informacje związane z transakcją winny zostać skierowane do Spółki, a mimo tego udzielono odpowiedzi, kierując się zasadą transparentności oraz jawności działań samorządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy - co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały wymienione - inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd - na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast, w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skarga dotyczyła bezczynności Prezydenta Kędzierzyna-Koźla w zakresie udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej podania danych i udzielenia odpowiedzi na pytania, o które zwrócono się w interpelacji radnego – T. S. z dnia 1 stycznia 2018 r. Żądane dane dotyczyły działalności gminy w zakresie dysponowania jej majątkiem. W skardze sformułowano żądanie zobowiązania organu do udzielenia wnioskowanej informacji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca stwierdziła, że wniosek został skierowany do właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, który dysponował żądaną informacją. Oceniając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie, podkreślić należy, że wniesienie skargi na bezczynność nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Ponadto skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż u.d.i.p. w sposób kompleksowy reguluje dostęp do informacji publicznej i której uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. W świetle powyższego stwierdzić należało, że skarga złożona w niniejszej sprawie przez skarżącą jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała natomiast, że skarga jest zasadna, gdyż istnieją podstawy prawne do stwierdzenia bezczynności Prezydenta Kędzierzyna-Koźla w zakresie rozpoznania wskazanego w skardze żądania, sformułowanego w pkt 1-7 wniosku z dnia 26 lutego 2018 r. Z uwagi na przedmiot skargi zauważyć przyjdzie, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 109-110; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2007 r., VII SAB/Wa 71/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, powołana strona internetowa). Zaistnienie bezczynności związane jest natomiast z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ odpowiednich czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku, określonych w ustawie. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie ze wskazaną regulacją, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 ust. 1 ustawy pojęcie to ustawodawca doprecyzował poprzez wymienienie rodzajów spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. W szczególności według art. 6 ust. 1 ustawy, informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje (pkt 2 lit. d), a także dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a tiret pierwsze), jak też stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych. Komentowany przepis art. 6 ust. 1 ustawy zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw, w związku z czym dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Jednocześnie, w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy. Podkreślić przy tym trzeba, że obowiązek rozpoznania wniosku na zasadach wynikających z zapisów u.d.i.p. aktualizuje się jedynie wówczas, gdy organ jest w posiadaniu żądanej informacji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek udostępnienia informacji nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji. Na tej też podstawie przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie Prezydent Kędzierzyna-Koźla do dnia rozpoznania przez Sąd skargi nie załatwił wniosku skarżącej z dnia 26 lutego 2018 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie żądań (pytań) zawartych w pkt 1-7 wniosku. Zauważyć przyjdzie, że wniosek skarżącej nawiązywał do interpelacji radnego T. S. z dnia 1 stycznia 2018 r., został zredagowany w punktach, w których zawarto żądania podania rzeczowych danych związanych z majątkiem gminy. W ocenie Sądu, wyjaśnienia przedstawione w piśmie organu z dnia 14 marca 2018 r. są niejasne i niezrozumiałe, nie odnoszą się do konkretnych pytań, o które zwracała się skarżąca Fundacja. Organ również nie podał wprost, które dane stanowią bądź nie, informację publiczną, jak i nie wyjaśnił precyzyjnie i w sposób zrozumiały, a odnoszący się do poszczególnych punktów przedmiotowego wniosku, którymi informacjami dysponuje bądź nie, a które z kolei są umieszczone w BIP. Organ nie wyjaśnił, jakich kwestii dotyczyła przywoływana interpelacja radnego T. S., mimo że ją przywołuje, w związku z czym nie można ocenić, czy treść pisma skierowanego do Fundacji stanowi pełną odpowiedz na pytania zadane w przedmiotowym wniosku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając jednocześnie w pkt 2 sentencji wyroku bezczynność organu. Zdaniem Sądu, wskazana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, podczas gdy w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącej dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej. Organ, po otrzymaniu od wniosku skarżącej, aczkolwiek wadliwie, to jednak wyraził swoje stanowisko w piśmie z dnia 14 marca 2018 r. listopada 2017 r. Stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy i wadliwego zakwalifikowania zgłoszonych przez skarżącą żądań. W związku z zasadnością skargi, na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniono wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, o których orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku. Koszty te obejmują kwotę 100 zł, uiszczoną tytułem wpisu od skargi.